Vol.55 他山之石

市民共有的城市:首爾街區再生的協力治理經驗(下)

列印
作者 / 黃靖玫

韓國約自2010年開始進行比較有制度性的社區營造,稱為「自立地域共同體」。其中的參與者或社區組織,若符合社會企業法或協同組合法(即上篇所述之合作社基本法)的條件,便可以申請補助經費創業。評鑑委員會審視此經濟體是否符合社區特性,可以提供社區所需要的資源、之後是否能逐漸達成財務自立的目標、以及經濟體所能達到的公共性(如解決社會問題、協助脆弱階層、以所得盈餘再投資社區等等),來決定補助與否。創業初期還會有協助規劃、教育訓練、進行調查等執行面的支援。2011年之後,這些社會企業與社區經濟體在首爾市如雨後春筍般地出現,加上聘用身心障礙人士比例達到30%的「自活企業」,不僅增加了就業比率,也填補了社會福利相關服務的缺口。

總的來說,首爾對於城市的整頓,從大規模地拆除重建,轉向保護既有資產的城市再生,推動小單位的量身訂製型改造;並制定能夠應對未來需求、為居民生活便利著想的土地管理綜合計畫。黃麗玲老師認為,這是正視經濟低成長年代到來而出現的都市政策,從追求經濟成長轉向資源有效運用分配、建立福利制度,構築出社會安全網。市民的角色也從被動地接受規劃和設施,轉變為有提案和執行能力的參與者,許多的政策藉由這樣的討論來制定。也因為能夠真實反應社區的需要,政策核心從原先集中於都市的模式鬆綁,擴及地方社區的層級,讓市民擁有改變城市的力量,將城市塑造成真正的生活中心。


圖:詹峻傑以「公共吧!街區!」呼應本次分享會主題,也提醒大家社區中對於「公共」討論的重要性

都市仕紳化與高級化的問題

黃麗玲老師的演講告一段落之後,接著由OURS都市改革組織的執行祕書詹俊傑接棒介紹,為大家補充說明1988奧運會迫遷、2009年龍山事件等脈絡背景,並且延續都更後造成城市仕紳化與高級化的現象,做更進一步的討論。

由於都市更新的過程中,原本的居民可能因為無力負擔更新後地區的生活所需費用,反而被迫搬離過去的住所與社區,遷移到更為邊陲的地帶;而新遷入的居民也因為有經濟條件的門檻,社會階層的同質性較高,容易出現歧視與排擠其他階層住民的狀況。加以高級化的社區往往門禁森嚴,住戶缺少往來,失去過往的了巷道生活與居民的在地連帶,很可能會導致社區內人際網路的瓦解。

對於城市高級化,造成居民離開原來的住所與社區,韓國比臺灣有更深刻的反思。由於韓國過去以扶植大企業作為經濟發展的途徑,因此一般民眾往往更能體會到高房價造成的城市高級化、資源分配不均的憤怒,也勇於發起抗爭運動或加以聲援。這可能是與臺灣社會較為不同之處。

詹峻傑也提出,都市再生的過程中應該以「人」為主,提升居住品質外,還要讓社區鄰里之間有更好的連結。社區組織與居民之間除了合作之外,更重要的是對於「公共」的討論以及想像,需要許多人的參與才能完成,並增進對彼此的理解,藉由這些討論的過程,也能培養眾人對於公共事務的責任心。


圖:楊科長說明都市更新光譜中的不同執行方式,也強調更新的過程中需重新建立街區生活與社會連帶

開啟都市更新的不同想像

主辦此一系列活動的都市更新處都更企劃科科長楊少瑜科長表示,提到都市更新,許多人想到的是大型的門戶計畫,或是由居民自辦與委託建商進行的拆除重建模式。韓國曾經也是用大規模,藉由容積獎勵來做為都更誘因,後來由首爾市長的政策主導,調整變為小規模、以街區人為主的方式進行。單一建物的整建維護、由政府主導規劃的公辦都更、興建公共住宅,甚至由韓國首爾住宅公社(SHC)這樣的中介公益單位協助執行,這些都是在都更光譜上可供實施的例子。未來的都市更新計畫,需要分析所在地區缺乏的元件並納入計畫,引導執行者補充地區所需要的公共或公益設施,並釋放給街區使用。

過去都更處的討論對象,往往都限於地主跟建商。然而以容積獎勵作為進行都更的誘因,卻很少討論在建築物蓋好之後,這些作為獎勵的空間要如何使用?如何讓空間開放、培養出其中的公共性?因此才會發想以「合作吧!街區」系列分享會共同討論,希望可以邀請民眾一起來思考,街區再生可能的模式、能夠達到的運作規模、以及有哪些資源可以整合引入。這些問題如何扣連起來,更需要街區內部人與人的合作。

新一代的都市更新,除了改造物理空間之外,更重要的是想像居住在此的人會怎麼生活、如何解決身邊的各種議題,因此輔助街區活絡的相關組織也就顯得格外重要。也希望居民能夠意識到,所謂的都市更新並不只是建築物的翻新或拆除重建,街區的生活也必須重新建立,回到社區之間的社會連帶。唯有如此,才能打破以房地產價值為首的思考,讓地主或地方上的主事者瞭解共享空間的價值以及經濟可能性。

「以人的生活為本」的城市

在後續討論時間裡,除了針對今天所提到的案例內容分享想法外,也提出應該思考背後傳達的觀念與想法。城市是生活的中心,而非資本累積的機器,許多價值不能以房地產的價格來衡量,而在街區的物理空間改善後,還需要需要創造出共同生活的共享空間,藉由組織活動與人際關係的串聯,涵養出新的社會資本。

然而這些觀念是否能及於不同世代、不同社會階層的民眾?又要如何傳遞呢?都更處希望能以計畫的方式先做試行,找出更多元價值的地方案例,以不同的案例、做法來傳遞並擴散這樣的觀念,在市民之間培養出足夠的社會意識;同時也研擬出相符的制度政策加以支持,讓這些改變的例子不只是零散的出現,而有一再發生的背景條件,因此希望能藉由民眾共同的參與討論,修正出好的制度,使得類似的案例可以繼續不斷地被培育出來。


圖:黃麗玲老師說明首爾推動社會經濟的成果

現場也有許多伙伴好奇,為何首爾市民會願意放棄劃定都更的機會,改為申請整建維護的方式。黃麗玲老師與峻傑解釋,相較臺灣還停留在「有土斯有財」的增值觀念,韓國的民眾已然意識到房地產價值下跌的趨勢;而且以大單元劃定整備區的方式,區域內有些建築物還算不上老舊,部分居民也發現進行磋商、溝通的時間成本相當高。相較之下,小規模整建維護反而是較為方便而迅速的做法,加上前述的「社區辯護士」協助服務,在2015年就已經有245個區域申請解編。韓國民眾對於城市高級化的敏感度也落實在執行面上,位於漢江北畔的城東區便已通過反高級化的法令,希望藉由街區組織討論與執行,不倚賴大財團、支持地方上的小規模經濟體,建立在地循環的社區經濟。

與會的臺北大學合作經濟學系梁玲菁老師也提醒大家:在討論首爾的案例時,大家往往聚焦在社會企業的面向,然而街區組織可能發展出許多種不同的社會經濟體。在串聯不同資源、彼此扶持的同時,也不要忘記這些多元的可能方式。都市更新的重點,在於讓城市中的居民能擁有更好的生活環境,而經濟活動的本質,也是以人的生活為本,希望讓人們過著更好的生活。在社會經濟(Social Economy)的理想下,我們應該以滿足社區社群共同體的需求為目的,盡可能做到民主參與、協力治理,讓城市成為居民共同建立的安居所在。


〔參考資料〕

首爾市社區與都市再生策略

〔延伸閱讀〕

市民共有的城市:首爾街區再生的協力治理經驗(上)

反造我們期待的街區:西雅圖街區再生組織及社區力量

首爾社會經濟推手金連順來台 分享「以市民為核心的經濟生活」

發行:科技部人文創新與社會實踐研究計畫
編輯委員會:陳東升、黃秀端、鄧育仁、蔡瑞明、鄭麗珍、謝國興
編輯:周睦怡、郭怡棻、陳慧艷、黃靖玫

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