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程序之外:參與式預算所仰賴的社會條件

作者 / 陳中寧

(首圖說明:Participatory Budgeting 2012 Election themikebot:參與式預算過程)

文/陳中寧

圖/擷取自網路,見參考資料

自己的預算自己審

參與式預算在巴西的實踐吸引了世人的目光並引起不同國家也的仿效。這不僅是單純的擴散,這套程序本身具有相當的吸引力,並具有彈性調整的空間。90年代初參與式預算伴隨左翼政治改革而出現,但隨著時間發展慢慢演變成一套中立的制度工具。參與式預算在其發源地愉港,拋開了各種組織朝向全體市民的直接參與。其創新不僅是形式,更在於要設計一個可以滲入街頭巷尾與全體民眾接觸的治理方式。

民眾的角色從單純提供資訊轉換成可進行具有制度效果的審議。當然,有些基進的行動者會認為這等同讓大家乖乖按照政府規則玩遊戲。同時此作法所能提出的需求、所能達成的效果也有其限制。個別參與者會讓主張變得零散,而產出之結果也可能流於缺乏整體性。

從巴西到立陶宛的參與式預算:示意圖

立陶宛人有話說

立陶宛政府也基於參與式預算的理念,針對地方政府設計了相關機制。民眾可藉由網路論壇對政府重大方案進行預算評估。不過這樣的作法,參與者只是個別參與,同時不具有任何課責性。

在一份調查中各地方議會的預算委員會成員對參與機制表達了一些看法。他們認為:預算編製上開放參與可行,但問題在於施行。施行過程可能會因承辦人或業務單位素養不足、傲慢、不負責而被拖延。其次,地方政府預算常是赤字,所以根本沒錢將參與的結果付諸實踐。再來,民眾可能去關說個別議員,而繞開參與過程。地方政府也可能過於專斷而對社會缺乏回應。前蘇聯時養成的消極心態降低了民眾參與、負責意願。這也讓參與機制欠缺了公民社會的支撐。

參與所仰賴的社會條件

學者認為:參與式預算要能成功,有幾個基本條件。首先,要存有一個具進步性的地方政府,同時政府要受到社會運動、工會與非政府組織等團體的支持。在有利的政治環境下參與式預算方能免於反對者的阻礙。其次,要有健全的公民社會。參與式預算仰賴民眾的積極參與,高度參與將使政策具有正當性。然而最重要的條件仍然是:第三,要有可供分配的資金。在金融上越寬鬆,民眾就能有更多的影響力。

Porto Alegre:巴西愉港

如果回頭去看在發源地巴西,會發現很多參與式預算的基礎在傳播過程中被忽略。參與式預算和行政體系的革新實際上密切相關。地方新執政的政黨希望透過參與打破過往被壟斷的公權力,以改善公共資源分配。增加稅收是實行參與式預算的「準備」,以便有更多的資源可供分配。但在很多地方增稅卻常常被看成是參與的「成果」。總結而言,要實踐參與式預算,不僅僅是引入一套參與機制跟規則,而是要在政治、行政、參與風氣等各方面一同帶動改變。

【參考資料】

Ganuza, Ernesto and Baiocchi, Gianpaolo (2012) The power of ambiguity: how participatory budgeting travels the globe. Journal of Public Deliberation,8(2):

Birskyte, Liucija(2013)Involving citizens in public decision making: the case of participatory budgeting in Lithuania. Financial Theory and Practice, 37( 4): 383-402