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當代中國地方治理的發展：城市居民委員會治理模式之比較分析

摘要：

本文的目的旨在探討中國城市社區居民委員會的治理模式，並加以比較之。中國城市居民自治組織的治理型態，被視為處於社會經濟轉型期城市社區建設重要的一環。城市社區治理與建設主要是根據「小政府，大社會」的理論而來，為實現草根基層民主的有效方式。政府管理體系改革的方向及目標即是邁向「良好的治理」，治理隱含著將權力從政府轉移至社區身上，發展社區自治的能力與克服過度行政化的缺點。「良好的治理」意謂著政府行政與社區自治能夠相互合作、成長與適應。本文試著比較中國不同城市社區管理體制模式間，其特徵、功能、組織結構設計與選舉之差異。城市社區是一種多層次目標的組合，扮演著政治、經濟與社會重要角色。在社區治理結構中，居民委員會作為一種自治性組織，具有「官民二重性」，同時擁有若干行政與自治功能。一般說來，在研究中國城市的社區治理觀點爭論中，主要存有兩種取向：第一種觀點稱之「行政主導型」，著眼於基層政權建設，強調城市管理權力的下放和政府權力在社區的整合。即運用政府及其所控制的資源進行「自上而下」的社會整合，並形成「新政府社會」，如上海模式、北京模式等。第二種觀點是「自治型」，著眼於社區共同體的形成，強調「由下而上」及社區動員、居民參與和社區自治；藉由強化基層社區的功能，建立社區自治組織，通過社區組織動員社會參與進行社會整合，形成「社區型社會」，其典型模式如瀋陽模式及江漢模式。本文指出各種城市居委會自治與選舉模式特色，包括問題與缺陷。目前中國城市社區治理模式主要可歸納下列九個：寧波、南京、廣西、江漢、上海、瀋陽、北京、哈爾濱、青島模式。這些治理模式儘管有其特色，但在治理過程中皆不同程度上面臨一些困境：如政府功能的「錯位」與「缺位」；行政主導傾向；欠缺權威及政治參與較低。社區的自治法理定位與行政化實際運作間的衝突，導致居委會的自治組織地位淪為「准行政化組織」，無法有效發揮其自治功能。本文藉由分析中國八種城市社區治理模式，歸納與比較各模式間的差異，冀未來研究能夠尋求較佳社區自治方案與可能建構一種新的城市社區管理體制模式。