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都市更新與少數之權利人保護

摘要：

都市更新為近年來台灣熱烈討論話題之一，政府將其作為解決都市問題與刺激景氣之工具，即透過老朽、頹圮建物之重建、整建、修復，使人民有較佳之生活環境，提升當地之公共安全，亦使建商取得目前都市稀有之土地，而更新後建物價值大幅翻升亦促進地區之繁榮。不僅台灣，世界各國多仰賴其為主要之政策工具。而我國都市更新之母法-都市更新條例，立法至今不過十年，卻已有多達七次之修法，顯示政府對此工具之重視。然而該法中，不僅涉及人民私權利之分配，於更新實施之時，亦賦與國家(中央及地方政府)或實施者行使公權力之權限，得剝奪未參與之所有權人及所有權人以外之其它權利人之財產權，對於人民權利影響是為重大，故如何避免政府以公益作為藉口，濫行侵害人民權利，是為重要。本文就目前制度之合憲性檢驗及觀察若干實務判決後，發現我國更新法制主要係委託私人實施及強調更新效率與公益性，故其存有相當之問題。首先於合憲性上，由於目前欠缺強制政府實施更新之義務，於若干政府劃定已久，但缺乏使私人實施之誘因時，多僅能放任該地域頹圮，難謂國家已對人民盡最低生活水準之照護義務；於財產權上，目前亦不問情形，皆以重建方式實施之，亦可能有違反比例原則之處；且價值補償與方式上，亦往往低於市價，且未有充分之補償，被剝奪財產權者難以於當地重置其生活，難謂尊重其人性尊嚴。而於實務裁判上，亦發生事業計畫同意書撤銷之效力、附條件參與權利變換方式之效力無法認定，與估定價額雙方常有不同之認定、欠缺相關正當法律程序設計等問題。本文認為都市更新是為國家事務，無論政府委託他機構實施或以私人自行成立都市更新會之方式，皆為受託行使公權力。當國家與私人一同執行、或完全交由私人執行該事務時，仍應負有擔保其履行之義務，其須建構合適之制度，且都市更新主要為國家對於住民之關係，故制度建立之時必須以住民之權利保護為中心。於法制問題之分析、合憲性檢驗、實務判決之討論及日本、英國之都市更新制度為參考後，本文即建立下述原則：為｢住戶｣實施之更新制度、適當情形賦與人民更新之公權利、調整組織以增強資力、雙重同意門檻之保留、對少數人之充分程序保障、完全補償原則。最後即適用上述之原則於都市更新各該階段，以建構保護住民之權利為核心都市更新制度。