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The Power of ambiguity: How participatory budgeting travels the globe

摘要：

本篇文章是在探討參與式預算的作法，是如何轉移（travel）到各地，同時轉換了原有的內涵。作者不認為僅僅是如同風潮般的擴散。之所以會有那麼多案例引入參與式預算，是因為這套程序是有吸引力的，同時具有可塑性，在應用上有改造的空間。參與式預算在90年代初，原是伴隨左翼政治改革而出現，但在90年代後半，其廣泛受到注重後，成為一套在意識型態上中立，改善治理效果的工具。相對於「以組織代表民眾」的概念，參與式預算在發源地─愉港(Porto Alegre)，實踐上拋開組織導向，以全體市民的直接參與為主。因此其創新不僅在於「參與」，更在於要設計一個可以滲入街頭巷尾與全體民眾接觸的治理方式。所以除公民參與外，更是行政體系本身的改革。在愉港的實踐經驗有四個重點 1.所有社會需求要透過參與式預算機制表達，並排除其他管道。 2.去除以官僚為中心的討論方式，讓各種討論最後融為一套政治方案。 3.多層級的決策過程，當市民提出預算使用的要求後，會透過審議過程決定那些項目更具有優先性。 4.配合財政上的開源：提高不動產稅跟服務稅為參與式預算的施行做準備。參與式預算把民眾的角色，從提供資訊轉換成制度性的討論、審議。有些激進的行動者認為這等同讓大家只能乖乖的按照政府規則玩而不願加入。同時此作法也有限制：例如公民集會可提出之需求是有界線的、個別參與者的地位不如組織性的群體，同時是以價值中立的方式在相互競爭的方案中做出取捨，而無視於需求、整體計畫跟各種訴求。參與式預算的模式廣受國際肯定，被視為一種「最佳的實踐方式」，但這樣的解讀卻也忽略了參與式預算的前提是政府本身的改革；與此模式中參與和行政體系的密切關連；稅收的增加也從參與式預算的「準備」變為「成果」。參與式預算被偏向看待成一種提高透明性的方法。但參與式預算的興起本是希望藉此讓社會正義有所增進，關注在「透明性」（參與機制）本身讓社會正義（追尋目標）的角色被邊緣化。此外參與式預算的概念仍有一些可爭論之處：1.開放參與與依法行政的行政體系仍有所扞格。各種競爭性的思維、代表性與所謂專業意見會在參與過程中相互衝撞抗衡。2.在效果不彰時，參與式預算也可能被看成程序上的累贅。3.參與式預算是什麼？而又有助於達成什麼？這本身都仍有歧見。4.在多數案例中，參與式預算是一個外在於行政體系的機制，連結行政部門與公民社會。但在愉港案例中，參與式預算代表的乃是行政體系的內部改革。