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災害、志工、與社會韌性：日本經驗的啟示

2025年9月23日，颱風帶來的豪雨導致花蓮馬太鞍溪上游堰塞湖溢流，巨大泥水奔湧而下，位在下游的光復鄉大範圍被泥沙覆蓋。當晚社群媒體上即出現各種物資與志工招募的訊息，接下來的週末連假，大批志工帶著鏟子、穿著雨鞋，從臺灣各地自發前往災區清淤，「鏟子超人」的稱號乍然而生，還有其他各種「超人」出現：護理超人、按摩超人、水電超人、數位超人等等。另一方面，則有專家學者的憂心呼籲，指出非受過專業訓練的志工進入災區，可能面臨細菌感染、受傷風險，成為救災體系的負擔。後來一些志工受傷、身亡的消息，令人惋惜，也揭示了在大規模災害情境中，非正式志工（informal volunteers）需求和專業救災間的取捨與平衡。

光復災情中呈現的民間善意和專業理性之間的拉扯，觸及了當代社會面對的一個重要課題：當大規模災害成為常態，我們該如何形塑「社會韌性」（social resilience），讓民間自發的善意與互助精神，能與救災所需的專業與組織效率彼此協調？

與臺灣同樣頻繁暴露於地震、颱風等風險下的日本，從1995年的阪神淡路大地震之後，逐步發展出高制度化的「災害志工」（disaster volunteers）運作體系，但也在後續的大型災害中，看到過於強調志願服務的秩序與專業造成的反效果，以及在制度之外試圖彈性回應災民需求的努力。本文透過爬梳日本學界關於災害志工的相關研究，嘗試整理日本災害志工發展三十年的一些經驗與反思，或許能為臺灣提供一個參照座標，從自身的經驗中來思考災害、志願服務、與社會韌性之間的關係。

日本災害志工的制度化過程

1995年的阪神淡路大地震因發生在人口密度高的都市地區，造成超過6,000人罹難、68萬棟建築物損毀，以及規模巨大的經濟損失。當時日本的第三部門（Third Sector）與志願服務並不發達，面對這場大型災難，民間力量自發動員起來，總計約有137萬名來自日本各地的志工進入災區協助，這一年因此被稱為日本的「志工元年」。菅磨志保（2011）指出，過去日本社會覺得志工是執行「需要為他人犧牲的艱鉅任務」，這次的經驗翻轉了如此沉重、陰暗的形象，一般民眾不僅可以自在地參與、感受到災民的回應，也能實現自我價值。這種社會意義的轉變，提升民眾參與志願服務的意願，也推動了《非營利組織法》（特定非営利活動促進法）的制定及支持非營利組織運作的中介機構之設立。

阪神震災中，自發性的民間力量因應現場狀況，形塑出一個獨特的架構來調度志工，確保災民需求與志工之間的配對，建構了兩個基本的運作原則：建立人員動員體系和確保活動所需的物質資源。這個架構後來進一步發展為「災害志工中心」（Disaster Volunteer Center）（菅野，2025）。在那之後，日本各地方政府開始修訂各自的防災計畫，包括與地方的「社會福祉協議會」（簡稱社協） 簽署協議，設立災害志工中心，負責媒合災民需求與災害志工，並建立「專家志工」登記制度，讓具備災害時期所需專業技能的人員可登記為「專家志工」等（菅，2024）。

2011年的東日本大地震因受災範圍廣泛、多數地區交通不便，加上福島核災，需要更廣泛地進行志工協調，進一步強化災害志工的制度化。當時促進不同非政府和非營利組織之間協作的網絡型組織數量明顯增加，私人企業和國際非政府組織亦發揮積極作用（菅，2024；菅野，2025）。民間團體也醞釀建立一個常設的災害中介支援機構，即2016年設立的「日本災害志願行動組織」（Japan Voluntary Organizations Active in Disaster, JVOAD），能在災害發生時發揮資訊收集和籌款能力、促進跨部門合作，內閣府也與JVOAD簽署了合作協議（菅，2024）。東日本大地震後，內閣府積極倡導政府、志工和第三部門之間的「三方合作」，並呼籲地方政府與各種團體合作應對災害，挹注災害非營利組織的活動經費亦大幅增加，這些皆促進了相關組織的專業化（菅，2024；菅野，2025）。

制度化下的缺口：拒絕志工與志工短缺

過去三十年日本災害志工制度蓬勃發展，現在在各地社協的網站上，可以查詢到災害志工相關訊息，包括如何成為災害志工（需先到災害志工中心進行註冊），以及給志工的《災害志工活動指南》，內容詳細整理了擔任災害志工需注意的事項與準備 。然而，這套看似嚴謹、有組織的制度，在實際運行中逐漸產生問題，出現拒絕志工與志工短缺的情形。

大門等人（2020）以2016年熊本地震後，益城町與西原村的災害志工運作情形進行比較，認為這兩地的狀況分別體現了兩種模式：「管理控制模式」和「即興自律模式」。受災嚴重的益城町在地震後，立即依照《災害志工中心手冊》設立災害志工中心，以當地社協為單一指揮核心，不與外部機構合作，並嚴格遵循手冊指引來運作。由於許多社協職員也是災民，亦不熟悉災害應對，在面對龐大外部壓力和媒體關注下，將焦點放在危險程度低的工作，也拒絕了許多志工的申請，而無法有效回應災民的需求。相較於益城町的管控模式，西原村的運作則彈性靈活許多，其災害志工中心與當地居民和外部組織合作，設立了三個衛星站來分散管理，以彈性應對災民的不同需求，甚至能調整組織結構，另外建立一個新的農業志工中心來滿足相關需求。透過比較這兩個案例，大門等人（2020）指出過度管控造成的反效果，強調必須有意識地弱化、忽略或抵制管控模式，發揮志願服務的即興潛能，以避免出現像益城町這般無法回應災民需求的結構性缺口。

災害志工制度化產生的負面影響，亦顯著見於2024年1月發生的能登半島震災中。根據宮前等人（2025）的分析，這場地震後進入災區的志工人數高峰期，明顯晚於過往的中越地震和熊本地震，許多地方都面臨人手不足的問題。除了地理位置偏遠、通往半島重災區的兩條主要道路中斷等因素，網路上出現呼籲志工不要前往災區的訊息，而政府透過建立線上登記系統來管控志工行動，可能是造成志工短缺的關鍵（宮前等人，2025；菅，2024）。雖然災後有約3萬人進行志工註冊，但只有收到中選通知的人才可以參加，最後實際志工數僅為7,000人左右。此外，與前述熊本益城町的情況相似，由於災害志工中心的職員也是災民，難以充分調查與理解災民的各種需求，傾向以統一的方式對待之，從而限縮了災害志工的服務項目與範圍（宮前等人，2025）。

再者，宮前等人（2025）認為必須仔細思考，地方政府在這次震災中對於志工的「自我約束要求」（自粛要請）產生的影響。他們回顧了災後一個月地方政府的相關聲明，指出政府一開始以道路壅塞和救援優先為由，要求未經註冊的個別志工避免進入能登，這或許能防止志工湧入造成混亂、及避免志工受傷等。但二、三週過去之後，開始進入疏散完成和恢復階段，地方政府仍陸續呼籲個別志工不要進入能登，此舉無疑加劇了志工短缺的問題，許多不需要專業志工也可以處理的問題，例如，協助獨居長者整理倒塌的傢俱、清理屋內的垃圾等，都因人手不足而進度遲緩。呼應大門等人（2020）對於熊本案例的分析，宮前等人（2025）指出災害志工服務必須跳脫政府的集中管理體制，建構以社區主導及多樣化的支援管道，創造讓不同類型或專業的志工參與的機會，以真正回應災民的需求。

圖：1995年日本阪神淡路大地震（Akiyoshi Matsuoka 松岡明芳攝於1995年1月17日，https://reurl.cc/mkbdLY）

以災民為中心的志願服務與災區接力

對於日本災害志工高度制度化之後產生的反效果，許多學者呼籲要回頭省思，災害志工一開始出現時所代表的公民行動的自主力量，包括其多樣性和靈活性，及發揮創意來開發解決問題的新途徑的潛能（大門等人，2020；菅，2024）。為避免制度化可能造成的僵化與束縛，必須回頭思考以災民為中心來驅動的志願服務，現在經常在日本災區看到的「足湯」活動便是一種代表性做法。足湯是讓災民將腳浸泡在裝有熱水的桶子或盆子中，由志工進行按摩，幫助災民放鬆身心；過程中，災民可能自然地向志工述說面對災害的心情和遇到的困難，因此有助於辨識災民的真正需求（Suwa et al., 2008）。

足湯活動不僅讓非專業志工可有所發揮，也因其以陪伴災民為重點，讓災民與志工之間保持對稱關係，減輕受協助者可能產生的虧欠感或債務感。Daimon & Atsumi（2021）指出，這種虧欠感往往使得明顯需要外部支援的受災者拒絕志工協助，因為他們覺得自己無力回報。人類學家Slater（2013）描述東日本大地震後，一位災民將碎玻璃杯贈送給一群協助清理其家園的志工，儘管這些玻璃杯並不漂亮也無用處，但可以傳達他的感激之情。Slater藉此指出，許多災民儘管缺乏食物與住所，仍拒絕國際非政府組織的援助，正是因為這種虧欠感。

然而，曾經接受幫助的虧欠感或感恩之心，也可能促使這些受災者未來投入志工活動，為其他災民貢獻一己之力，日本學者以「災區接力」（被災地のリレ）或「pay it forward」來解釋這種現象（Atsumi，2014）。Daimon & Atsumi（2021）透過行動研究，證實「災區接力」可以作為一種調節志工支持的方式，讓災民可以從不同角度看待接受志工援助這件事，及開創災害志願服務的多元形式與作法。例如，兩位學者偕同一個非政府組織，與熊本震災中的災民合作，在臨時住宅裡的公共空間舉辦「飯糰聚會」，飯糰的食材由其他先前受災的地區提供，如來自新潟中越地震災區的越光米、及東北大地震災區的鹽。有一位災民參與者表示：「我現在可以理解，為什麼神戶和新潟的人會想幫助東日本大地震的災民。」Daimon & Atsumi（2021）認為飯糰聚會有助於這些災民理解，幫助他人的動機來自於自己之前受過幫助，因此對於自己接受幫助這件事比較能釋懷，也產生未來去幫助他人的想法。他們進而主張，災區接力的觀念有助於形塑一種「正向的債務循環」（positive circuit of debt）：過去的受災者作為志工去協助現在的受災者，後者雖然會感到虧欠，但因為他們可以去幫助未來的受災者，這使他們能比較安心接受援助。這種正向的債務循環有助於讓受災者得到適時、足夠的支援，也有助於讓多型態的志願服務回應受災者需求。

結語：從災害中的志願服務到社會韌性

在這次花蓮光復災情中，臺灣社會呈現了令人驚嘆的民間志願服務力量，特別是非正式志工的高度自發性與靈活性，包括大量個別或團隊前往災區的鏟子超人，及將自身專業轉化成志願服務的各類型志工。作家林立青在光復災情隔天，立即根據災後不同階段的需求及自己的專業，組織了三個小隊前往災區協助，包括一個由專業水電工程師傅組成的團隊 。救災過程中也透過文字記錄，仔細盤點與反省了需要改進之處，以及各種不同組織或團隊之間的橫向聯繫與合作。這些具體呼應了大門等人（2020）所說的即興自律模式，包括勤奮地管理訊息、頻繁有效地共享資訊，以針對災區情況能靈活變通。也如林立青所言，這次志工參與救災的經驗與洞見（如平時便應加強採購一些設備工具），有助於增強災害應變之社會韌性。

光復災情也見證了「災區接力」的良善互助循環對於形塑社會韌性的重要性。例如，位於花蓮卓溪鄉的「新女力公益協會」，鑑於2023年康芮颱風時，卓溪鄉接受到來自全臺各地的幫助，遂以「接過的溫暖，換我們傳下去」的精神，在光復災情發生當天便立即盤點災區可能出現的物資與志工需求，協助進行招募。該協會後來也與公部門合作，在設於光復糖廠的「花蓮縣政府物資收發中心」協助物資整理與發放，及招募志工來支援相關作業。受限於時間與篇幅，本文未能進一步瞭解是否有案例呼應Daimon & Atsumi（2021）提出的「正向的債務循環」，而相關的臺灣案例研究能拓展我們對於災害志願服務的理解，包括志工的參與動機、及多樣化和中長期的志願服務方式，形塑一個良善的互助循環網絡，強化面對災害時的社會韌性。

透過回顧關於緊急和災害情況下的非正式志願服務之相關文獻，Whittaker et al.（2015）指出，為避免影響救災和造成對災害應變體制的負擔，對於民間自發性非正式志工的管理有其必要，但同時也要保留讓一般民眾能發揮其知識、技能、資源、網絡和熱忱，來協助災後復原與重建工作的空間。日本災害志工這三十年來的發展經驗，便清楚揭示了維持這種平衡的困難與實際發生的矛盾。如Whittaker et al.（2015）所言，要化解這樣的矛盾，涉及深度檢視文化與法律規範如何成為非正式志工參與的阻礙，及思考如何建構「更具適應性與包容性的緊急與災害管理模式，以善用社群內外存在的能力與韌性」。這項「韌性工程」雖然不易，相信這次光復災情顯現出來的志工能量與多型態的行動方式，會是臺灣社會整體的寶貴經驗，並提供後續行動的啓發性洞見。

【引用文獻】
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Daimon, H., & Atsumi, T. (2021). Constructing a positive circuit of debt among survivors: An action research study of disaster volunteerism in Japan. Natural Hazards, 105(1), 461–480. https://doi.org/10.1007/s11069-020-04319-8
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Suwa, K., Atsumi, T., & Seki, Y. (2008). Waiting as support, listening as aid: A case study of student disaster volunteering after the 2004 Mid-Niigata Prefecture Earthquake. Journal of Natural Disaster Science, 30, 105–114.
Whitaker, J., McLennan, B., & Handmer, J. (2015). A review of informal volunteerism in emergencies and disasters: Definition, opportunities and challenges. International Journal of Disaster Risk Reduction, 13, 358–368. https://doi.org/10.1016/j.ijdrr.2015.07.010
大門大朗、渥美公秀. (2020). 災害ボランティアの組織化のための戦略. 実験社会心理学研究, 60(1), 18–36. 
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菅磨志保. (2024). 災害ボランティアの主体形成：官民関係と制度化の狭間で. 復興, 13(1), 12–15.
菅野拓. (2025). 制度化される災害ボランティアセンターと叢生するサードセクター：阪神・淡路大震災の影響. 自然災害科学, 43(4), 749–758. 
宮前良平、大門大朗、渥美公秀. (2025). 令和6年能登半島地震における「ボランティア不足」とは何だったか：災害ボランティアセンター運営と自粛要請に着目して. 災害と共生, 8(1), 3–20. https://doi.org/10.18910/98898

【延伸閱讀】
參訪日本災後重建社區後的反思：日本災難研究與防災教育