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反造我們期待的街區:西雅圖街區再生組織及社區力量

作者 / 廖芷妮(台灣大學國企系學生、好伴社計實習生)

迪化街上的大橋72,在週日的午後匯聚了多元身份背景的工作者,有些人來自公部門、有些人在社區蹲點、也有些人來自空間規劃公司,但或許都同樣對街區再生議題寄予多種想像。此次活動以「西雅圖街區再生組織及社區力量」作為討論命題,為台北市都市更新處主辦的「合作吧!街區」系列講座第二場。主持人李仲庭在開場時回顧講座的主軸,談到都市再生議題如何和社會經濟緊密關聯。都市社區的開發和街區經營,應要回到社群的真實需求,而不僅僅注重土地開發過程的利潤,且須由整個街區協力網絡,從制訂政策的公部門、第一線的社區工作者、到真實生活其中的居民,藉著民主共治的原則,共同決斷社區經濟事業的走向。仲庭點出了所有參與者的重要責任,無論身處在什麼樣的位置與角色,我們都是構築城市樣貌的磚瓦。沿著西雅圖的歷史經驗追索,又如何能形構我們對於台灣街區的新想像呢?

主講人侯志仁教授為回答這樣的命題,開始帶領大家爬梳西雅圖街區再生組織的發展脈絡,分享其在華盛頓大學景觀建築系任職,以及西雅圖國際區IDEA Space社區設計中心擔任協同召集人的實務經驗。西雅圖的社區發展法人(CDC,Community Development Cooperation)是一種為支持社區發展所成立的NGO 。藉由回顧西雅圖都市社區組織的網絡和公共參與圖像,我們能更細緻地探討社區組織的運作模式,並進一步提問:社區發展法人作為滾動社區力量的中介團體如何活化街區?了解其運作機制後,我們又如何能回應台灣都市社區更新手段的核心討論?


圖:侯志仁老師以其豐富的實務經驗,深入淺出介紹西雅圖街區再生組織發展脈絡。

美國都市再生的進程,可以回溯到二戰後城鎮快速郊區化的歷史,當時市中心街區的人口大量外移,造成市中心空洞化。聯邦政府當時希望重新活化街區的使用,因此補助地方從事復振工作。面對老舊社區中的建物衰頹,政府曾企圖用推土機把社區輾平,大刀闊斧的抹除這些在國家眼中蕪雜、難以管制的社區印跡。此時,有另一股聲音主張都市中應該保留社區文化的豐富性。他們挑戰政府大規模、理性單一的規劃方式,認為那將抹殺都市街區多元樣貌發展的可能性,與其讓推土機輾平社區的形貌,不如以當地既有的網絡與社會支持為基礎,藉著外來組織工作者引入資源和技術,培力地方居民長出重新修補社區的力量。時值Robert F. Kennedy在美國國會推動通過一項法令,讓部分政府基金能直接補助社區組織發展街區再生工作。在這樣的政策氛圍下,美國CDC團體的雛形——Bedford Stuyvesant Restoration Corporation誕生了。政策在短期內就有卓著的成效,這個組織光是在成立那一年(1967)便雇用了250位當地居民,整修了400戶住宅;及至2001年,經其整修過的住宅已達2200戶。

侯志仁老師主要觀察與參與的場域是西雅圖國際區(International District),一個以亞裔為主的社區。隨著1960年代美國郊區化的發展、高速公路的建設,西雅圖市中心只剩下社會地位或經濟資源較匱乏的弱勢戶。當時最主要的社區發展法人是InterIm CDA,因社區中許多房舍頹敗、居住環境惡劣亟待修繕,因此組織初期的發展重點在於舊住宅的修護、保存跟再生。住宅是社區發展中重要的環節,居住環境的安適穩固,更是社區發展的梁柱,因此美國社區發展法人多以「住宅開發」為主要的業務基礎。

除了InterIm CDA,社區中還有一類型的公辦社區發展法人稱作PDA(PDA,Preservation and Development Authority)。因政府財政上的限制,無法長期支應或補助相關業務,這類型組織由政府立案推動成立後,便脫離公部門獨立運作,透過社區再生的工作建立自給自足的營運模式。其中最著名的便是Seattle Chinatown-International District Preservation and Development Authority(簡稱SCIDpda),其主要宗旨是保存國際區當地族群的文化特色,以住宅經營、房地產開發、長照服務、地方經濟為主要業務的軸線。

社區中也有許多非營利型態的社區團體積極與地方大學合作,替社區引入源源不絕的人力與創意,像是華盛頓大學景觀建築系每隔一年執行的專案—— Nieghborhood Design-Build社區營造的設計課,他們以社區空間為課程實作設計的場域,在國際區的花園設立社區廚房與菜園,讓學生、居民可以共餐共食。而這樣的社區提案也常與InterIm CDA、SCIDpda等在社區中長期蹲點的團體合作,讓常態性的交流與創意實作得以在社區中延續,重新翻轉社區對開放空間的使用框架,讓市民逐漸成為社區營造中的主角。此外,InterIm CDA也和青少年服務的團體展開合作,將社區青年捲入地方培力工作,讓青年藉由接觸公共事務的知識與經驗,長出新一代對於社區工作的積極想像。隨著工作項目的規模擴大,地方上也出現新興團體或單位來承接這些能量,比如SCIDpad的計畫項目—— IDEA Space在社區中成立新的開放空間,媒合校園系所和居民在空間中進行各種活動,以空間作為社區互動的介面,更頻繁而穩定地促進社區中交流的火花。


圖: IDEA Space致力於促進居民對話及推動社區經濟成長,居民可以自由出入IDEA Space提供的開放空間,參加各種交流活動,並獲取專業諮詢服務。(圖片來源

西雅圖國際區整體的地方社區發展繁盛,除了因為社區住宅法人的組織工作有成,其內部成員「積極的政治參與」也是關鍵要素之一。InterIm CDA的背後推手Bob Santos積極拉拔地方的亞裔青年,鼓勵青年走入體制內從事改革,並取得亞裔群體的政治代表性。由體制內與外推動社區發展皆為重要途徑,更能根本性扭轉資源分配的方式。社區發展法人除了作為區域內多種社群的媒介者,更是引入外部資源與人力的重要窗口。每當外來的團隊或政府經費投入,經常必須面對地方派系的政治角力、和社區文化中的眉眉角角,社區組織此時便能扮演轉譯的角色。西雅圖社區發展法人串連了公部門、多元議題社群、學術界與在地居民,打造了一個溝通與交流的介面,整合多方的需求,促成西雅圖國際區共同協力參與地方公共事務的新樣貌。


圖:華盛頓大學與國際區青少年團體WILD(城市荒野領導培植計畫Wilderness Inner-city Leadship Development)合作,進行社區青少年培力。其中一組高中生在2006年於街區策劃了夜市活動,引起廣大迴響,後來由幾個社區組織承接,現已成為國際區例行的重要活動。圖為西雅圖夜市宣傳海報。。

儘管西雅圖社區經營成效卓著,但隨著科技產業的進駐,資本與地產開發的契機也悄悄吸引著開發的巨輪重回市中心。如何在經濟與社區的發展間取得平衡?如何抵抗主流都市規劃揮舞著「專業、進步」價值的論述,守護都市街區的公共性與豐富性,成為西雅圖面對的一大難題。以西雅圖近年的社區抗爭為例,議會原訂提高容積率來交換可負擔住宅的比例,儘管提高容積率或許能夠供相對的可負擔住宅,但亦可能加速地方商業開發的強度。面對制度的調整,社區組織藉著緊密的網絡和動員能力將提案擋下來,爭取更多協商的空間,讓居民的意見能充分反映在政策決議上。像這樣都市空間商品化、地方開發的矛盾劇碼同樣也發生在台灣,借鑑西雅圖社區經濟組織的行動路徑後,我們又該如何重新看待台灣的開發難題呢?

下半場與談人—— 中原大學景觀系連振佑助理教授,將目光轉回台北在地經驗,從台灣脈絡回應西雅圖社區發展法人、PDA的實踐方法。他談起先前主持的「台北市社區規劃師駐地輔導計畫—Open Green空間媒合計畫」,說明社區工作如何深化都市的社群連結,甚至鋪展出在西雅圖所見的公共街區的想像藍圖。Open Green空間媒合計畫,是一個鼓勵社區自主改善生活環境品質的提案計畫,企圖讓社區基地透過社群網絡串連、空間專業者的協助等,活化居民對空間使用的想像。然而,連振佑老師指出計畫的發想與執行都還是「小菜」,真正困難的是長期經營一個空間,讓社區間的交流互動可以持續。計畫焦點應著重於後續經營,議題社群、與社區使用者的需求如何藉由空間被中介,藉此讓社群與社區產生連結。


圖:連振佑老師從台灣的實踐經驗談起,回應西雅圖街區再生組織案例。

要做一個好的街區組織,「組織」這個詞既是名詞、更是動詞。社區工作必須組織行動背後的人群、組織那些潛在使用與經營者。一個社區裡有多元的社群,如何爬梳群體背後的網絡與社群空間中的重要資訊節點,成為組織工作中一個重要的環節。連振佑老師認為這些工作的核心,應該是去辨認社區中多元的議題社群,以及不同利害關係人,將群體視為社區重要的行動者,以互為主體的方式去轉譯彼此的需求。他以「雨水花園:社群X社區」的計畫為例,團隊在計畫期便開始思考如何結合在地公民團體的力量,因此將綠色公民行動聯盟引入,一同參與計畫的設計。

過去由上而下的社區營造計畫、集中式的管理打造社區樣態,很難將人們動員起來。連振佑老師談到他過去和都市社區基層政治人物的交流經驗,村里長經常反映社區中居民不願現身參與公共事務,但連振佑老師反饋:「作為一個組織者,應該是要能夠促進都市、或街區裡面的社群可以現身。」分享告一段落後,主持人仲庭指出現行台灣都市街區組織的侷限,其實並不缺少「一個組織」來執行更多計畫,而是缺了一種對於「組織的想像」,這種想像需要振佑老師所提到,將「組織」一詞視為持續進行的動詞,並且必須補上代表複數多樣的「s」。此外,連振佑老師也分享許多實務工作的心法,這或許能以他在《反造城市:台灣非典型都市規劃術》中提到的社區規劃教戰守則作結:以社群當作能量的集散地,以網絡交織為行動的策略,以協議自治打造城市的樣貌。

從西雅圖一路談到台北,最後許多的問答都拉回台灣在地的尺度,討論從政府到基層組織,在實踐層次上如何開創公共街區的可能性。近年都市更新或空間重組的計畫,經常面對大量反對聲浪,使得政府與民間關係充滿緊繃的張力。仲庭針對政府的角色提出建議,他認為問題的關鍵在於「空間的秩序跟權力」到底掌握在誰手中?而市民又藉由什麼樣的機制取得空間的近用權,儘管越來越多組織努力強化社區內的公共溝通,但現行體制缺乏制度性的引導,公民與社區組織難以走入決策核心。政府並未將居民、社區組織等視為社區經營的共同利害關係人,因此當大規模空間秩序產生變動時,與社區基層脫節的決策,必然招致激烈的衝突。大橋72的經營者劉欣蓉老師也指出,在社區推動議題時,很多時候不只是要面對國家、與資本家,更要面對被主流意識形態綁架的市民。如何從結構與文化層面,改變人們對都市社區組織與都市規劃的想像也是重要的命題。


圖:「合作吧!街區」分享會,邀請國內外專家暢談各國街區再生組織案例,為街區的開發與再生尋找不同的可能性。

侯志仁老師認為許多爭議都被窄化為個人私利與公益的衝突,這樣二元的選擇困境,有部分原因是我們能選擇的角色有限。但從西雅圖的經驗來看,社區發展法人擁有社區部分財產,而有實質的發言權,並能跳脫個人私利的身份,帶領群眾從社區整體的角度進行公共溝通。連振佑老師也說明,除了從社區組織的角度引導居民,我們也能在社區的日常中嘗試更多「民主的練習」,從事情的參詳(tsham-siông)、喝酒、甚至是吃飯開始,藉由生活中各種社區參與來慢慢長出公共論理的能力與經驗,民主的練習其實就是文化的改變,日常生活就是改變的場域。

綜觀西雅圖與台北街區的經驗,都市更新與開發的輪轍和城市歷史交錯。講座雖然結束了,但關於城市規劃的辯題尚未終結:我們如何從資本主義下追求土地開發利益的意識型態中逃脫,看見社群與城市空間的實際需求,讓市民重回街區規劃與營造的核心角色?我們如何反觀不同城市的經驗,反造我們所期待的街區?從公部門基層公務員、到民間街區活化的工作者,一同挑戰現行體制的框架,想像街區協力治理的新圖像,絕對是一個重要的起點。


〔參考書目〕

侯志仁,《反造城市:台灣非典型都市規劃術》,台北:左岸文化,2013。

〔延伸閱讀〕

侯志仁老師簡報檔

連振佑老師簡報檔

「『合作吧!街區』街區再生分享會第二場:西雅圖街區再生組織及社區力量」活動逐字稿

台北村落之聲|公民城市的實踐與挑戰 - 侯志仁 演講