研究手札

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花東縱谷稻作產區家庭農戶(自產自銷戶)的生存處境與策略研究

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吳勁毅* 徐肇尉**

一、緣起

本研究以花東縱谷四個稻米產業興盛的鄉鎮玉里鎮、富里鄉、池上鄉、關山鎮為範圍,探索此區約85[1]個以自產自銷經營的農戶。這些自產自銷戶不僅包涵了不同的族群,其中超過70%更為二代返鄉者經營,在東部人口持續下滑的趨勢中格外耀眼。在初步的田野訪談中發現,這些從事自產自銷經營的農戶,強烈展現出以家戶為籌謀單位,有效地把握在鄉村地區營生的模式,各戶依其家戶的成員組成、生命經歷、經濟基礎,獨立開創出符合自身需要的生活節奏。自產自銷戶呈現出非常鮮明的「農業經營體」的單元與主體性,但深究其返鄉的歷程,卻和相關的國家政策與措施沒有太直接的關聯。

就田野的現象而言,自產自銷戶的家戶經營模式似乎可為被視為窮途末路的鄉村地區,永續經營的新機,但對照台灣固有的鄉村經濟傳統的「小農經營」,兩者概念與內涵又不全然吻合,甚至現行農業發展的基本法「農業發展條例」已經不再強調農業經營的主體的型態。因此本文第一個部分進行台灣農業經營主體的爬梳,考察台灣語境脈絡下的「小農」是如何在歷史過程中產生,在歷年的農業政策中「家庭農業」如何被設定為農業經營的主體,又在什麼緣由隱匿不見,而近年不循歷史脈絡的「小農」理念又是如何成型。第二部分分析三個鄉鎮推動產地認證後與自產自銷戶的消長關係;第三個分則以自產自銷戶為主體,分析其返鄉務農的內外部條件,最後提出總結建議。

二、相關研究與政策的歷史回顧

家庭農場的農業經營模式在經過日本殖民時期以及戰後國民政府實行耕者有其田的土地改革後確立下來。在日本殖民時期的殖民經濟的架構下,家庭農場的經濟結構特意被保留下來,以維持家庭農場本質上的高生產力,資本藉著掌控農作物後端的加工與市場,順利汲取家庭農場的剩餘(柯志明,1989;1990)。戰後國民政府實行耕者有其田的土地改革政策,大大減少佃農戶的比例,使許多家庭農場得以在擁有一公頃左右的耕地,以自耕農的形式經營農業(劉志偉、柯志明,2002),奠定戰後台灣農業的經營主體,以家戶為農業經營單位,在平均僅約一公頃大小的耕地面積上,同時從事糧食作物與商品作物的經濟形式。戰後以「家庭農場」做為農業政策實行的主要對象的脈絡,具體反映在民國62年制定的農發條例,其中第3條第4項明確定義家庭農場為「以共同生活戶為單位,從事農業之農場[2]」。除土地改革政策外,農委會的前身,中國農村復興聯合委員會(簡稱農復會),協助國民政府建立由農會系統為核心的農政體系。為要穩定農村地區的民心,又要同時有效率的提高農村地區的生產剩餘,農政機構以農業推廣的方式積極地涉入農民的農業經營調整與改善。剛開始,農業推廣的主軸以農業、林漁牧業的增產計畫為主(宋增矩等人,1955),但很快地,農業推廣員意識到推廣工作直接面對的單位是「農家」,於是積極展開農家生活調查,發展以農家為主體的推廣方法(洪澄鐃,1963),並進一步以農業經濟學原則,發展農家的經營計畫(吳恪元,1962),甚至推廣「示範農家計畫」(廖季清等人1962;夏維平、陳錦文,1963;徐瑞燕,1964)。在此時期,因為農業推廣的實務工作,農家很直接地被置於農業政策的核心。

沒多久時間,在1960年代,農政部門就體認台灣家庭農場的「小農經營」的特質,亦即耕作面積細小、侷限家庭農場經營規模(如徐慶鐘,1964;徐瑞燕,1968)。由於前期耕者有其田政策以扶植自耕農為目標,產生為數眾多的小規模家庭農場,但其持有的工作面積過於細小,此,無法增加農場固定資本的投入,或因耕地面積狹小且田塊分散,無法達到經濟的經營規模,耕作面積太小也造成勞動力集約化及勞動力過剩的情況[3](徐慶鐘,1964;蔡海塗,1972)。尤其是家庭農場在從事商品化作物的生產時,無法有效地透過經營模式的調整因應市場變化(蔡海塗,1972),此為當時家庭農場經營的最大困境。

1960年代的農政部門將小農經營的結構視為整體台灣農業發展的困境原因,其理由包括:家庭勞力為主要收益來源,易偏向勞力集約生產甚至有就業過剩的現象;家族的生產從事者同時為生產者與消費者,農場經營與家計支出常混淆不清;商品生產不過是農家生計維持與改善的一種手段,鮮少朝企業化方向經營。當時解決小農經營的問題有三個方向,第一是擴大農戶耕地的耕地面積,第二是擴大農戶的經營規模,第三則是共同經營(蔡德潛,1970;蔡海塗,1972)。擴大面積是提升農戶改善、調整農業經營能力最適當的方式,當時評估有效經營的農戶其耕地面積需要在三公頃以上(蔡海塗,1972)。擴大農戶的經營規模分成兩個方式,其一為農業經營集約化,另一則是農戶多角化經營。農業經營集約化是以現代化、機械化的方式,提高單位面積的資本投入(吳恪元,1968;林世同,1970;蔡海塗,1972)。農戶多角化經營則是擴展其它類型的農產業如種植蔬菜、洋菇等商品作物,以及養雞、養鴨等副業(蔡德潛,1970;蔡海塗,1972)。第三個方向是以聯合多個家庭農場的共同經營,以擴大經營的耕地面積以及經濟規模,避開處理擴大個別家庭農場耕地面積的棘手問題。

推動擴大耕地規模的政策應是最直接解決小農經營面積狹小的辦法,但當時認為擴大耕地規模的改革直接牽涉到土地所有權的問題,政策執行並不容易(董立,1968;蔡海塗,1972),而且當時認為耕地整併會使農民大量離農離村(董立,1968),因此當時並無提出具體的改革方案,相關的法規主要於農發條例中,於農發條例民國62年制定條文第21條制定家庭農場購置農業用地得減稅[4];第22條制定每宗耕地不得分割及移轉為共有(繼承除外)以避免細分[5];第23條制定家庭農場之單一繼承土地的獎勵內容同期條文[6];第24條制定鼓勵交換農業用地以降低耕地零碎化的條文內容[7]。就歷史回顧,這些擴大耕地規模的機制並無顯著達到效果,民國89年的農發條例修正中取消[8]

1960年代起的「農戶共同經營」是循著如何協助家庭農場在小農經營結構中找到出路,例如1964年開始推動農戶進行水稻共同經營(洪澄鐃,1965b)。但1970年代始,農業共同經營這種原本為協助家庭農場的策略措施,反成為農業政策的主軸(林復,1970;洪筆鋒,1971),家庭農場是否實際受惠的政策初衷,已逐漸淡出歷史舞台。例如1973年修訂農發條例19條[9],鼓勵家庭農業共同經營,以共同經營、委託經營、合作農場或其他經營方式,從事農業生產,擴大經營規模朝向農業經營專業化、施作分工合作化、機械化、營運模式系統化、運銷共同化等模式改善。至於新的農業合作組織之經營與運作,是否有助於家庭農場的存續,還是家庭成員以個人勞動力參與,已不在此階段的政策關注範圍。

共同經營推行的結果,並未改變家庭農場為農業經營主體的本質,擴大農業經營規模的效果也有限。實際上,共同經營的政策並未成功將整合共同經營班,一方面鄉村地區居民間的往來與合作是依靠交情與名份,不同於共同經營班這種集合式的互助模式(文崇一等人,1980),再者耕者有其田與三七五減租否定租佃關係的取向,與共同經營班中的目標相互矛盾[10](文崇一等人,1980;陳武雄,2006),成為政策的另一阻礙。此外農戶家計與農場經營不分的特性,也沒有顯著的改變,農戶在面對市場變動彈性調整經營配置的能力並未提升。儘管在農政機構的支持下,共同經營的模式在農業體系被建立,卻無法達到政策想像的替代小農結構,而是小農結構配合著共同經營的體系,成為台灣農業經營主體的樣貌。

1980年代開始,「家庭農場」不再受到農政部門的關注,仍處應然面的「共同經營組織」被視為實存的、主流的經營主體。新一代的農業政策,關注的是個別的「農民」本身,包含「青年農民」的培育、「核心農民」(專業農民)的養成,「老農」福利制度,農業的「經營主體」則被「農業」的發展所取代,包括整體農業結構、農業經營專業化與企業化、通路系統、硬體設施、農業技術的改善等。(路學忠,1981;余玉賢,1988)在1983年以及2000年兩次農發條例的修法,針對家庭農場的法條也相繼被刪除,如鼓勵家庭農場單一繼承農地的條文,修改為農地繼承通案性的條文,而不再以家庭農場為前提[11]。於2003年在農發條例的修正案中,延續共同經營的政策,並依其需求將「共同經營」修正為產銷班[12],農政機構得依產銷班營運狀況予以輔導、獎勵、補助[13],在2004年訂定「農業產銷班設立暨輔導辦法[14]」,明確訂定輔導措施。2009年起的漂鳥政策,也反應當前農業政策以個別農民出發的設定,「小農」成為專業農、兼業農、青年入鄉、退休返耕等所有進入/回到鄉間耕作的代名詞,但不再有「農業經營單元」的意涵。

三、田野分析

(二)產地認證數據分析

池上鄉公所、關山鎮公所以及玉里鎮公所三個鄉鎮公所皆已建立自己的稻米產地認證制度。。當年池上鄉公所推動產地認證制度原因,是由於過去池上米的品質頗負盛名,使得坊間會以池上米為名號出售,為避免池上鄉的稻米受到其它產區的稻米冒充,進而影響池上米整體之品質,以及池上鄉稻農的權益,在經濟部智慧財產局確立地理標示之註冊商標需由地方自治機關代理後,池上鄉公所於2005年完成產地認證制度建立,關山鎮公所與玉里鎮公所分別於2011年、2012年跟進。    

產地認證制度最基本的精神是建立能證明產品本身源於該地的機制,因此產地認證制度的工作是驗證產品的產區。參加產地認證的農民,皆需認證「所生產稻穀之農地位於本鄉行政區域內」,並提出稻米經營之證明[15]。每單位面積的農地,得申請一定產量以下稻穀為作產地認證,例如池上鄉公所規定,產量未超過每公頃7,200公斤者,依實際之產量做產地認證,產量超過每公頃7,200公斤者,依每公頃7,200公斤之產量做產地認證。經營稻穀產銷之法人、廠商或自產自銷之農戶,可依經產地認證稻米的產量來申請認證標章,鄉公所會依據申請人之耕作面積、產量及使用之包裝袋,計算核發標章之數量。

除了確保產地源,鄉鎮公所也依在食品安全與稻米品質,為產地認證的稻米建立品質把關的機制。這三個鄉鎮公所皆設立稻米品質及農藥殘留檢驗站,檢驗採收後稻穀需符合國家殘留農藥安全容許量標準以及稻穀容重量達到國家CNS稻穀標準,加工後的稻米也需符合國家稻米衛生安全標準及殘留農藥安全容許量標準以及符合國家CNS白米或糙米標準、食味質達65分以上。

以下為池上鄉公所、關山鎮公所、玉里鎮公所之產地認證制度相關數據歷年變化,包括產地認證面積、申請產地標章的廠商與自產自銷戶以及產地標章的核發量。

1. 池上鄉產地認證數據分析

        池上鄉水稻耕作面積2000公頃,民國95年第二期至102年第二期之產地認證面積於400公頃至600公頃間波動,約占池上鄉整體水稻耕作面積的20%至30%。民國101年第一期產地認證面積上升至近800公頃,102年第二期產地認證面積爬升至歷史的新高1190公頃,占池上鄉整體水稻耕作面積的50%以上。

池上鄉申請產地標章的廠商與自產自銷戶家數穩定上升中,自產自銷農戶數於民國97年至99年間有顯著的提升,自5戶攀升至14戶,並於103年突破20戶來到22戶。據訪談了解,參加產地認證的自產自銷農約占整體農戶的5%。產地認證的米廠的家數於99年從94年的3戶上升至6戶。

池上鄉公所產地認證核發標章數的歷年數據與產地認證面積的波動大抵相同。民國94年共核發358,997張產地認證標章,核准2,269,342公斤的稻穀產地認證。102年第二期年共核發1,044,758張產地認證標章,核准6,257,966公斤的稻穀產地認證,來到歷史新高。

2. 關山鎮產地認證數據分析

關山鎮水稻耕作面積約1,800公頃。民國100年第二期之產地認證面積為1,430公頃,約占池上鄉整體水稻耕作面積的80%。102年第二期之產地認證面積更上升至1,680公頃,約占池上鄉整體水稻耕作面積的93%,整體來說產地認證面積占全鄉水稻耕作面積的相當高比例。

相較於高比例產地認證面積,關山鎮參加產地認證的自產自銷農戶仍停留在個位數,103年僅5戶參加產地認證。據訪談了解,關山鎮的三家主要收購稻米的米廠,收購關山鎮超過90%產量的稻米。

米廠或是自產自銷戶領取關山公所產地認證標章數量,於民國102年皆有顯著的成長,米廠領取的標章數自210,000張成長到887,000張,漲幅超過四倍,而自產自銷戶領取的標章數自16,200張成長到80,000張,漲幅同樣接近四陪。然而相較於103年米廠領取的標章數仍持續上升至950,800張,自產自銷戶領取的標章數則僅14,000張。就領取標章數的比例來看米廠領取的標章數遠大於自產自銷戶,為自產自銷戶的11倍。

3. 玉里鎮產地認證數據分析

玉里鎮水稻耕作面積約3,100公頃,為全台水稻耕作面積最大的鄉鎮。民國101年第二期至102年第二期之產地認證面積維持在250公頃以上約占玉里鎮整體水稻耕作面積的8%。而103年第二期之產地認證面積則大幅上升至527公頃,約占整體水稻耕作面積17%。自產自銷農戶參加認證的面積101年第二期至102年第二期之產地認證面積有平緩的成長,至81.8公頃成長至87.1公頃,並於103年第二期成長五成至122.7公頃,約占玉里鎮整體水稻耕作面積的4%。米廠參加認證的面積在前三期則維持平盤為170公頃,但在103年第一期翻倍成長至404.5公頃。

玉里鎮參加產地認證之自產自銷農戶數遠大於池上鄉與關山鎮,參加戶數持續成長中,至101年第二期的34戶,成長至103年第一期的56戶。參加認證的米廠則維持在3家以上。

(二)自產自銷戶與二代返鄉

領取產地認證標章的自產自銷戶中,超過九成的經營者年齡分布在25至45歲,除了一位關山的受訪者是大學畢業之後即返家務農,其餘的自產自銷戶都曾在外地工作,職業類別主要是營建業勞工,例如裝潢、泥水、鐵工等。促成受訪者返家的動力,基本上都是因為要照顧日漸年邁的父母,而關鍵的轉折因素有兩類,一則是父母實際出現了需要人照顧的病痛,另一則是在外地的工作告一個段落,例如生意結束、決定辭職,還包括軍警退休等。回鄉之後能夠無縫接軌,選擇以務農作為謀生之道,建立在三個基礎上:

1.有務農的經驗

「拜託,我從小就在田裏頭幫忙,種田哪有甚麼困難,哪裡需要學啊!」

幾乎所有的受訪者,從小都有幫忙田事的經驗,父母輩並沒有所謂「種田沒有出息,趕快回家去念書」的觀念。幫忙田事的工作基本上都持續到高中職畢業離開回花蓮就學/就業,對於稻作基本上都有完整的耕作經驗,回鄉務農種稻,不過是重拾過去的技藝,沒有技術門檻,與近年許多「新農進鄉」所面臨的農耕技術的學習不同。

(1) 銜接長輩耕作中的農事

返鄉務農接手田務是一個漸進的過程,年輕一輩從需要較多體力的工作協助長輩,或是在長輩的照看下,獨立耕作小塊的田區開始,端看長輩的年紀、身體狀況與實際交棒意願。

「打田和插秧的事情就是我做,我媽就負責巡水。」

「說身體不好要我們回來,但哪有可能老人家就真的閒著不做事,不動一動也是會壞掉的,所以就看他們能夠做哪些事情,尊重他們啦!剩下的、需要體力的就是我們來做。」

(2) 務農的親屬網絡發達

自產自銷戶返鄉務農,不僅是回到原生家庭,而是回到家鄉親屬的網絡之中,所有的受訪者都提到,返鄉務農與轉做自產自銷的過程中,如何和同樣務農的親戚之間互通有無。

「我的田是這一塊,再過去的是我堂哥在耕,另外一邊是我叔叔的。他們家有百萬的曳引機,打田都是請他們幫忙一起打,都是自己人,不用擔心插秧尖峰期找不到人打田。」

「剛開始的時候沒有種那麼寬,就用我叔叔的烘乾機就好,到現在種到這樣的量,我們才在自己的田弄烘乾機。一開始就搞自己的機器設備,哪有可能有這個錢,而且也沒必要啊!」

2. 自產自銷戶內部的生存策略

從返鄉接手/幫助長輩農務到發展自己為主體的經營,包括有土地、通路、生財工具、經營轉型等四項關鍵的條件,茲分析如下:

(1) 土地取得

整體來說,自產自銷戶持有自有土地的比例地域差異大。池上地區基本上都是自有土地。其他鄉鎮的受訪戶自有土地佔經營面積約為1/3。繼承並非是自產自銷戶的自有土地來源,也非是否能夠以自產自銷模式經營的門檻,

「我們家的田全部都是我大哥繼承,因為我是後來回來的,也就沒有去爭這個。我們夫妻倆就是遇到機會就把田租下來,慢慢成長到現在十多甲的規模。」

「我們這邊老人家原則是不會賣地的,除非是誰家裡出了問題,非要賣地才能解決財務問題,不然真的很難,老人家惜售。另外就是盯著法院拍賣看,但是機會也不多,多半是邊遠偏僻不適合耕作的土地。」

承租是獲得耕作土地最重要的管道,一般而言,放租與承租之間,還是會循著親屬的網絡在進行,平常耕作田地的專業、對待土地的倫理,在街訪鄰居之間所形成的口碑,成了是否能夠承租到土地的保證之一。

「畢竟我們這邊種田都種稻很專業,大家對於田地都很有感情。等閒的人上門要租地,老人家怎麼會知道租給你之後,他的田會變成甚麼樣子?所以基本上都是要透過關係,真的不認識,就要去拉關係,我是誰的誰,這樣才有可能說服老人家租到地。」

2010年農委會開始推動小地主大佃農的政策,「係指政府輔導無力或無意耕作之農民或地主,將自有土地長期出租給有意願擴大農場經營規模之農業經營者,促進農業勞動結構年輕化,並使老農安心享受離農或退休生活。同時,政府協助農業經營者(大佃農)順利承租農地,擴大經營規模,降低生產成本,並輔導改善經營設備(施),提高農業經營效益及競爭力」[16]。但受訪戶中卻完全沒有透過小地主大佃農承租田地,對於此區的自產自銷戶而言,難以受惠於政策受到下列三項因素的限制:

(i)小地主大佃農政策地方承辦窗口為農會

不同的農會對於小地主大佃農的重視程度不同,這四個鄉鎮基本上是由承租人自己去找要租的土地,和地主談好,再透過農會送出申請文件,農會主動媒合成案的情況比較少。而稻作生產面積是固定的,自產自銷戶承租到越多的土地,代表這個區域內透過農會作為行銷管道的穀子將有可能相對減少,此種雖非直接因果關係,但有微妙的競合情結。此外,小地主大佃農的業務承辦人員本身其他的業務量就很大,若小地主大佃農非受重視的業務,文件備齊的確認、送件的流程相對時間就會拉長。

(ii)三七五減租的陰影

按農業發展條例第20-22條規定,2000年1月28日以後農地租賃不受三七五減租條例之限制,租期、租金與土地收回條件可由出租與承租雙方自行約定,期滿乃依照契約收回土地,不會有三七五租約不易收回之問題。但在老一輩人的感受上,可以接受地出租方式仍舊是採口頭約定,難以接受紙本的簽約方式。

(iii)地區性土地特殊條件

以池上地區為例,因為稻作經營活絡,各戶經營面積整體來說很難大幅增加,近年增加的耕地多為國有地釋出,

「你看我們池上地區的米價那麼高,大家等閒都不會把地放掉,老頭子七老八十都還在下田,小大基本門檻加上最小新增租賃之面積總和要超過5公頃,太難了。」

「我們這一區能夠在市面上流通租給人的田幾乎不可能,一個蘿蔔一個坑,每塊地都有人在種。這幾年可以找到的土地都是山腳下的國有地,但國有地不在小大的補助範圍內。」

此外,因小地主大佃農設有離農獎勵金,參與的地主地主每年每公頃可以獲得2.4萬元。此獎勵機制施行之後,間接影響非小地主大佃農的租金,墊高地區的租金水準,

「啊地主就會拿小大的獎勵金來說嘴,一期漲個兩千塊也甘願。」

返鄉之初很多人會碰到的問題是農會會員的資格。依農會法規定,以自耕農須持有0,1公頃,而以佃農的身分要有0.2公頃的面積,很多人剛回鄉的時候名下沒有任何的土地,無法獲得需具備農會會員資格才能享有的相關補助。

(2) 通路的建立

通路通常被視為農業發展最大的瓶頸。對於自產自銷戶而言,卻一致認為通路不是問題。

「自產自銷喔,其實有認真喔,大家根本就不夠賣。你看現在一期收割,你知道嗎,我的第一批訂單就銷掉一期收成的三分之二了。」

第一步跨出去做自產自銷,客戶從哪裡來?資深的自產自銷戶的經驗相當一致,

「就從親朋好友先啊!我就一箱三十斤,寄給我的同學們,我的同學們到這個年紀,大家收入都穩定了,收到一箱米,掏錢出來贊助我這個同學並沒有甚麼負擔,而且米是天天要用的必需品,所以第一次收到我的米並沒有甚麼抱怨。重點來了,一吃就黏上了,然後口耳相傳去介紹他的親友,客戶就這樣建立起來,很穩定。」

在玉里地區,也有受訪戶從兩年前,鎮公所到板橋火車站行銷玉里米,在攤位現場開始建立客戶群。

「我的客戶,全部都是第一次和公所去板橋火車站擺攤的時候認識的。第一次去擺攤,連喊都不會喊,都是其他農友來幫忙。帶上去的米全部都賣掉,客戶吃了打電話來要繼續訂,就這樣開始建立關係,其實真的有種莫名奇妙的感覺,就這樣走向自產自銷的路。」

但改變通路為自銷,並不表示與原來的通路關係劃清界線,自產自銷戶和農會或米廠的通路關係依舊保持著,除了顧及地方的人情世故之外,農會與米廠也是自產自銷戶的風險緩衝,當收成的稻穀品質不穩定,就可以交給農會或米廠,由選米的設備來處理。

「我每一期都要看狀況,哪些是直接交農會,哪些是自己賣。自己賣的當然是田間品質最好的,這樣打出來的米用小包裝就很漂亮,不需要選米。但天氣不穩定,有時候確實需要選米,這樣就交農會就好,實在不需要為了這個問題自己搞一台電腦選別機,這樣通路的比例調配,對我們來說其實比較輕鬆。」

(3) 添購生財工具與家計經營

轉作自產自銷,從打田、插秧、收割、烘乾、脫殼、包裝等幾個重要的生產程序所需要的機具,到底有哪些應該自己添購?特別是收割的濕穀到小包裝完成的程序,過往是直接賣給農會或米廠,自己並不用處理。此間的斟酌,乃是在親屬支援網絡、經營面積與利潤之間拿捏。

「剛開始還沒有拿來自產自銷的面積沒有那麼大,就借我叔叔的烘乾機,慢慢面積上去了,有時候就要排隊,會比較麻煩。而且量多之後,就會感覺代烘的手續費也是一筆開銷,就開始打算蓋自己的烘乾機。不過,如果沒有地點,因為烘乾機有規定不能在村子裡蓋,會影響鄰居,會癢,要在田裏頭,還要一筆鐵皮屋的費用,也要算一算,合不合。」

此外,機具的添購,也取決於家庭成員的意願,同時也影響經營策略,特別是曳引機,動輒百萬的投資,除了自己的田地外,代耕的利潤有時超過農作的收入。

「你看我有三個小孩,而且運氣很好,他們都很願意幫忙,所以我不用先買定容機,定容機就是自動幫你一公斤兩公斤秤好,一台大概要二十幾萬。家裡有人可以幫忙這個部分,像是老人家願意幫忙秤,這個就可以先省下來不要投資。可是如果沒有這樣的人力,定容機就要考慮先買,不然出貨的時候會忙不過來。」

「我們大概就維持六甲的面積,沒有要擴大。我先生有那台小老婆(曳引機),三百多萬,他一期幫人打田平均都超過一百甲,一甲七八千的工錢,一年下來這樣也就夠了。當然這也不是每個人都可以這樣,沒評估過就買這麼貴的機器,到時候沒有人找你打田,貸款都會繳不出來。」

(4) 轉型的適應與支持網絡

轉型經營自產自銷,適應期最常見的問題就是如何與客戶互動,這是過往沒有接觸過的領域,不僅在工作時間需要調適,還有消費者對於米的觀念與想像需要溝通。

「晚上客戶會打電話來下單,你手機就不能關機,或是手機就要帶著不能隨便丟在哪裡不接,一開始不太習慣,因為我們鄉下生活晚上都沒有習慣在接電話,好像還在上班。」

「有客戶晚上洗米看到米蟲,立刻打電話來罵人,剛開始我也不知道怎麼回應,只能一直道歉。後來才慢慢學習到,要問對方寄給他的米釋放在甚麼樣的環境保存?有放在冰箱嗎?一般人以為真空包裝裡面的東西就永遠不會改變,哪有那麼好。但做自產自銷之前,我也不知道有很多人是這樣的想法。」

「我現在都問先詢問客戶家裡吃米的消耗量,然後建議他們怎麼訂米,三十公斤一箱是最划算,但是自己家裡一個月吃不掉就要找同事分,要不然家裡冰箱就要留空間冰起來。其實客戶只是不懂這些,溝通之後大家就會接受,原來這一包包的米是活的,原來米蟲沒有那麼可怕,了解就不會覺得自己受騙,反而大家的關係更好。」

在這個轉型過程以及自產自銷經營規模成長過程,自產自銷戶之間的經驗交流,特別是資深帶新進,就彌足珍貴。

「我就跟他說,你要轉自產自銷,穀子就拿來,先用我的機器烘,我一包米也不過就收個工本費,我還會幫你顧好好。等到做起來了,現金轉得動,再去投資自己的設備,不要一開始就揹那麼重的貸款。」

「吼!他很好笑,第一次在板橋火車展擺攤不知道在害羞甚麼,我們幾攤的都賣光光了,他的只有賣兩包出去。我們出去擺攤,沒有在打自己的品牌,都是在為玉里米三個字,所以我們就去幫忙他賣,幫他喊,現在他自己就可以了。」

3. 維繫自產自銷戶的外部條件: 地理品牌

在消費者的心目中,是否存在著地理品牌,是轉型自產自銷戶很關鍵的外部助力。池上米本來就具高知名度,產地認證的功效,在於維護這個地理品牌,避免混米等冒充的商品,在與客戶關係尚未建立之前,產地認證就發揮確認這是真的池上米的功能。而玉里米則是本來沒有這個地理品牌,透過產地認證在進行行銷,逐漸打開地理品牌在消費市場的知名度,消費者開始會認知到有「玉里米」。

最明顯的改變是玉里地區稻米收購價的抬升。自從鎮公所推玉里米認證,連三年到大台北地區行銷,玉里地區稻米收購價平均提升200元/100斤(濕穀)。

「本來收了農戶的穀子,都也轉賣到南邊有名的地方,賺差價就好了。現在玉里米有名氣了,價格上來了,自己賣就好了,這樣其實不管哪一種通路大家都受惠了。」

四、結語

本研究第一個部分重新爬梳了台灣戰後對於農業經營體/單元的設定,第二個部分分析花東縱谷玉里、富里、池上及關山地區稻作自產自銷戶的發展,獲得以下三點結論:

(一)自產自銷戶的多樣性確認了家戶經營才是關鍵的農業經營單位

受訪的自產自銷戶其收入來源與經營方式呈現出多元的樣貌,完取決於家庭成員的條件與意願。收入有百分之百來自於稻米的自產自銷,也有稻米只佔收入的一半,其餘的是透過代耕或是其他作物的收入。也根據家庭成員的特質與條件,發展其他的副業,例如農事體驗、民宿等。此研究成果,不僅呼應聯合國2014家庭農業年的主張,可確立原本模糊用語「小農」的定義,無須受耕作面積的限制;同時在農業政策上,也應該重新接續80年代之前,視家庭農戶作為台灣農業經營體的核心。

(二)自產自銷戶與二代返鄉

在受訪者中,轉型自產自銷戶收益的提高程度,平均是1.5到3倍。對於二代返鄉年齡層在30到40歲者而言,學習新的經營方式,衝刺事業等動力仍足,除了家庭因素返鄉之外,經濟上確實比在外地工作領月薪優渥。加上務農並非陌生,無須從零開始學習,家鄉的親屬支撐網絡都在,返鄉做自產自銷戶的門檻與風險均低。而已經成功經營自產自銷者的經驗,也會在同輩逢年過節歸鄉聚會的場合間流傳,形成歸鄉的拉力。本研究確認自產自銷戶的經營模式,可促進二代返鄉,應進一步成為均衡城鄉的策略作為。

(三)地方自治機關的角色長期被忽略

本研究確認鄉鎮層級地方自治機關的角色,在農業等相關政策長期被忽略。特別是土地(農地)流轉(買賣、租賃等),例如小地主大佃農,應以鄉鎮作為地方行政的窗口,讓土地流轉能夠公共化,才能夠進一步賦予在地化的考量,例如,土地轉租的過程中,鄉鎮可以建立優先的因子,例如二代返鄉者積分較高。

本研究也確認,透過產地認證在市場建立地理品牌,對於稻米的價格有直接的助益,在此架構下,多元化的通路得以發展。此不僅應納入農業政策,也應納入區域發展與經濟政策中做進一步的深化與推動,同時也應重新審視地方制度法中對於鄉鎮層級自治機關的想像。

 

* 東華大學人文創新與社會實踐中心博士後研究員

** 台灣城鄉發展學會研究員

[1] 以103年度第一期稻作為基準,資料來源:各鄉公所。

[2] 農發條例對家庭農場的定義經過兩次的修正,民國69修正強調「從事農業運銷之農場」,現今的版本為89年修正,強調「從事農業經營之農場」。

[3] 1963年臺灣省農會調查173戶貧農致貧原因,土地問題首要原因,占25%,引自洪澄鐃,1965,〈社區發展工作之重要一環—貧農輔導〉。《農業推廣文彙》第十期,第125頁至第133頁。

[4] 農發條例民國62年制定條文第21條:家庭農場為擴大經營面積,購置農業用地,於取得後持有農業用地之總面積在三公頃以下者,依契稅條例規定減半課徵契稅,並得由農業主管機關協助辦理十年以上地價貸款。但取得後如繼續經營不滿五年者,應追繳其所減徵之契稅。民國72年修正條文中相同內容條文於第28條。民國89年修正條文中相同內容條文於第30條。民國92年修正條文中,已不制定特意為擴大耕面作積之獎勵辨法,通稱為「擴大經營規模」。

[5] 農發條例民國62年制定條文第22條:為擴大農場經營規模,防止農地細分,現有之每宗耕地不得分割及移轉為共有。但因繼承而移轉者,得為共有;部分變更為非耕地使用者,其變更部分得為分割。民國72年修正條文中相同內容條文於第33條,並放寬耕地分割的條件。並於民國89年修正條文第16條,解決耕地共同持有情況嚴重的問題,開放土地分割之條件。

[6] 農發條例民國62年制定條文第23條之內容並無提出獎勵辦法,而在69年修正條文中提出。農發條例民國69年修正條文第23條:家庭農場之農業用地,其由能自耕之繼承人一人繼承或受贈而繼續經營農業生產者,免徵遺產稅或贈與稅,並自繼承或受贈之年起,免徵田賦五年;其需以現金補償其他繼承人者,由農業主管機關協助辦理十年以上貸款。此條文已於農發條例民國62年修正條文第23條制定,但內容無明訂獎勵辦法。民國72年修正條文中相同內容條文於第31條。並於農發條例89年修正條文之第31條與第38條,取消鼓勵家庭農場單一繼承的內容。

[7]農發條例民國62年制定條文第24條:家庭農場為擴大農場經營規模及便利共同經營,在同一農產專業區內交換農業用地時,經直轄市或縣(市)農業主管機關證明者,依契稅條例規定免徵契稅。民國69年修正條文中相同內容條文於第24條,民國72年修正條文中相同內容條文於第28條,並增加鼓勵交換耕地之誘因。的條件,民國89年修正條文相同內容條文於第41條。

[8] 詳見以上四點註解。

[9] 農業主管機關應獎勵家庭農場,以共同經營、委託經營、合作農場或其他經營方式,從事農業生產,擴大經營規模。

[10] 共同經營班中「委託經營」的架構與「耕者有其田」這個過去要消除租佃關係的政策相悖,「三七五減租」政策中以限制出租者不得任意收回出租地的方式來保障租賃者,讓地主不輕易從事委託經營。

[11] 農發條例第38條,改以農地單一繼承的相關獎勵措施,不再以民國62年版,以家庭農場為前提。

[12] 農發條例民國93年修正條文第3條16項指出:農業產銷班:指土地相毗連或經營相同產業之農民,自願結合共同從事農業經營之組織。

[13] 農發條例民國93年修正條文第26條。

[14] 該辦法民國103年修正,並延續產銷班輔導措施的內容。

[15] 如當期稻米品質檢驗證明、田間栽培管理紀錄簿、稻穀收驗過磅的地磅單、稻穀農藥檢測合格證明書。

[16] 資料來源:農委會官網。http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=19096。查詢日期:2014.09.01


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