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不只是討論或投票:臺中市參與式預算參訪記

作者 / 黃昱珽

參與式預算在臺中

去年於臺中市中區試辦的參與式預算,獲得了良好的迴響。今年度臺中市政府再接再厲,將參與式預算擴大辦理到中區、大里、豐原、清水四區,並且預計逐步推廣到全市除和平區外的28區。無論是面積與人口,都呈現大幅度增加,構成參與式預算團隊執行上的高度挑戰。

儘管如此,整個參與式預算仍然一絲不茍地持續推動。團隊於9月11日在臺中市政府圖書館大里分館,辦理了第一場次的住民會議,筆者也全程參與。在一整天緊鑼密鼓的行程下,大里居民們共提出六個完整的提案:「社區關懷聚點整合提升計畫:大里區草湖長青發展協會示範點計畫」、「認識都市裡的另類住民─遇到不會再怕怕」、「找回跳動螢火星空AND竹仔坑」、「人與動物的共生計畫」、「草溪東路堤岸健康步道」以及「再現大里杙風華」等6案,是一次井然有序、成功的參與式預算示範。

嚴格來說,臺灣參與式民主的實踐,尚在起步的階段,每個地區皆懷抱著創新的精神在進行嘗試,產生了各自的特色。臺中市兩年來推動的參與式預算,摸索各區都能採用的普及模式,未來也將走出自己的風格。筆者以自己的親身觀察經驗,探討本次臺中參與式預算所呈現的「基因」,提供後繼者參考。


圖:主持人引導小組成員進行討論。

完整且高密度的訓練及行程

接觸臺中市參與式預算,第一個印象便是團隊在訓練及行程上的嚴謹安排。本次大里住民會議以議題進行分組,會場上包括「老人及社會福利」、「社區營造及都市環境」、「產業發展及觀光遊憩」、「生態綠化及文化教育」以及「其他」五個小組[1],每個小組皆安排一位小組主持人,主要負責引導議事的進行,另一位副主持人除協助主持人整理意見,也引導在各桌間流轉的旁聽者,記錄彙整所有意見,目的是在最終呈現住民提案時,也一併將民眾的建議提供給政府單位參考。

會有如此充裕的人手,來自於團隊事前的準備。住民會議開始前一個月,團隊一共進行了三次的人員培訓,共培訓出80位左右的審議主持人人選(筆者也接受了第三次的培訓),人員來自於公開招募、社區大學等管道。在此可以看出團隊的目標,不單單只為了讓本次的住民會議順利進行,而是更具野心,希望能夠培訓出未來審議式民主的種子。也正由於人才儲備的建立,讓團隊有充分的空間,可以甄選出最合適的人。

為了讓當日住民會議更佳順利進行,整個團隊規劃出詳盡的議事行程表、並提供在場討論的「階梯法」、「KJ法」等等,掌握每個主題小組的討論進度,於適當的時刻提醒小組討論必須進行到下一階段,確保各組的討論都能夠朝向「公眾性」與「急迫性」發展[2]

這些安排不僅有助討論,也很有趣地呈現出不同小組間的差異。筆者觀察到,以里民為主體的「社區營造及都市環境」小組中,小組成員很快地能在「概念」的第一階段裡提出自己的建議及看法,具體指出自己希望預算做到的事情(例如安置紅綠燈);但是他們對「目標」的第二階段遭到較大的問題,不容易提出改善後的願景,增加自己提案的吸引力及說服力。相對來說以NGO組織為主要成員的小組,並不會於一開始提出特別多的概念,但是他們能夠很快建構願景及說帖,同時接受其他成員的建議,讓自己的提案更形完善。

換言之,整個方法讓團隊在掌握流程進行的同時,也能夠清楚看出小組討論所遭遇到的困難,適時提供支援。不過本次主持人們都相當優秀,最終都讓各小組順利提案。

圖2:住民製作提案海報

在「完成提案」之外

但若只注意團隊嚴謹的行程安排與時間掌控,那我們將很容易忽略,隱含在流程設計下的苦心孤詣。

團隊在整個住民會議的過程中,刻意安排了兩次「交流」的機會。一次是小組內不同提案間的意見交流,主持人被要求當組內有兩組以上的提案時,必須要讓小組間相互報告彼此的提案,提供自己的看法。

當小組在中午初步完成自己的提案時,團隊僅將此視為是「初稿」,他們在下午安排了另外一次各小組間的交流,透過遊戲的方式,帶動其他小組的成員來給提案建議,之後才加以修正、成為最後的提案。

在整個架構的設計中,團隊特別希望打破住民對提案所抱持的「零和競爭」的刻板印象:強調住民們的提案最後不是經過投票進行你死我活的對決,而是彼此可以維持既競爭又合作的關係。住民應該要能關心、討論彼此的提案,讓大家的提案一起變得更好。很多住民往往會忽略,不是只有一個提案能獲勝,這是團隊最希望能夠達成的目標:整個參與式預算到最後,不只是決定政府部門少量預算的執行方案,而是讓住民間彼此進行交談串連,真正落實「培力」(empowerment)的理想。

從住民會議到兩次i-voting的設計,也是為了進一步消解住民間零和競爭的氛圍。第一年在中區試辦參與式預算時,在住民會議之後立刻舉辦第一次投票。結果那時就出現有提案人帶著親朋好友一起「守」住一個小組來提案,他們對其他的提案則興趣缺缺。這不是團隊所樂見的情形,因此改造為今年提案與投票分離的流程設計。我們可以發現團隊在「完成提案」之外,其實抱持著更為深刻的民主理想。

制度設計的得與失

而隨著參與式預算規模的擴大,團隊也逐漸意識到其他的問題。為了讓前述參與、討論的理想情境實現,整個住民會議必須要採取「開放式」的會議形式,提案非常多元、理念目標參差不齊。會場上既可能有NGO甚至學者提出架構完整、論述詳盡的方案,也會有里民非常直觀、簡潔有力的提案;這樣的情形甚至可能在同一個小組內出現。要如何兼顧差距如此大的提案,讓彼此最終可以在同一個投票平台上競爭,成為以後必須面對的挑戰。

這就回到「開放式」會議,與「主題式」專題會議間的辯證關係。如果我們希望提案本身更具專業性、說服力,以及行政上的可行性的話,主題式的專題會議的提案,應該更能夠滿足其需求,這是「開放式」會議無法取代的優點。但這又會降低公眾參與的理想──特別是推動參與式預算初期,大眾參與乃是整個制度重要的正當性來源。

兩者之間要如何達到平衡?是否有並行制的可能?可能要回到最原初制度設計的目的。由於目前臺中市民公共討論的風氣還在成形的階段,因此團隊首重對於民眾的意識教育,因此此時以「開放式」會議模式進行或許更有助於團隊了解地方特性,設計符合地方民情的審議機制,同時也藉此串連各類民眾組織、團體,使公共領域的討論更加完整而有力。不過,當參與式預算逐漸常態化,成為臺中市政與市民生活的一環之時,或許並行制就是很自然而然的事情。今日的參訪過程中,能夠隱然看到團隊對於這方面的思考,我們期待未來能夠看到進一步的答案。

更進一步的民主培力

推動參與式預算的過程中,團隊遭到了不少的挑戰。這些人依循「代議式民主」的邏輯,質疑經由住民大會、網路投票所產生的提案的「代表性」。批評者認為參與式預算最終產生的提案,無法代表全台中市民的民意。此一質疑反覆被提出來,突顯出「代議式民主」和「參與式民主」在典範上的差距。

然而「代議式民主」和「參與式民主」間,並不如乍看之下的衝突,兩者其實是可以相輔相成。通過實際考察參與式預算的運作,筆者注意到前述關於代表性的質疑,忽略了「比例」上的問題。若要決定全臺中市預算的分配及運用,那便確實需要所有臺中市民或是其選出的代議士來審查,才能具備正當性,這卻不是參與式民主的目標。

圖:「階梯」法:從「點子、概念與想法」(黃色便利貼)出發,到「目標與願景」(藍色便利貼),直到最後「行動方案與執行方法」(紅色便利貼)的成果。(本圖於最後拍攝,一些便利貼已經移位、搬動、並未完整呈現討論過程)

追根究底來說,參與式預算其實只是將總預算極小部份拿出來辦理,未達到全民審查的強度;它的目的在於激起民眾對公共政策的興趣、建立討論與溝通的可能性,創造審議民主的良好氛圍。我們必須拋棄過去代議式民主的想法,從「培力」、「串連」的角度切入,才能公正地評價參與式民主的價值。

而這次參與式預算住民會議的實踐,進一步呈現出「培力」這個議題的複雜度。筆者注意到,對於目標明確、長期運作但相對弱勢的NGO組織來說,參與式預算是個非常有助益的場域。一方面,住民會議提供了他們爭取資源且與在地民眾溝通宣傳的管道;而在另一方面,討論的過程不僅能激發出他們的願景,也讓他們整合出更有效率的經費編列。在這次的大里住民會議裡,即可發現在地的NGO組織,透過提案、討論、交流的過程,在最後提案時呈現出令人印象深刻的深化方案。

但相對來說,一般民眾仍然還需要更多的鼓勵與支持。這次「階梯法」的討論方式,讓筆者注意到有些民眾會在「概念」階段踴躍提出意見,但沒有更進一步前進到「目標」及最後「行動方案」的層次。他們會自我設限,將住民會議僅看成「抒發意見」、而不是「推動改變」的場合,對預算是否會執行也抱持觀望的態度。這有待未來參與式預算的持續推動,才能建立更多民眾的信心、鼓動「由下而上」的公民參與。

 

[1]之所以設定為此五項議題作為討論之組別主要來自於先前團隊在「客廳說明會」時對於大里區住民公共需求的理解。團隊為了能夠更設身處地地了解住民的公共需求,並且更深入地向住民介紹參與式預算的精神以及推動流程,利用一個月的時間,在大里區舉辦了20場客廳說明會,接觸約860人次。從與住民深度的與談中,團隊將預計前來參加住民會議的可能提案進行分類,因而歸納出當天場上的五項議題。

[2]不過這些方式並非百分之百的強制使用。筆者注意到在大里的會場上,有一桌的小組並未採用「階梯法」的方式,有經驗的副主持人在討論時以完全不同的格式記錄並引導討論,仍然可以協助公民發展及反思提案的「公共性」與「急迫性」。