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市民共有的城市:首爾街區再生的協力治理經驗(上)

作者 / 黃靖玫


圖:主持人仲庭介紹這次系列活動的主軸,也提醒與繪者思考都市再生的過程中應該討論的面向。

週五入夜時分,迪化街一幢老屋亮起溫暖的燈光。原本紅磚灰瓦的老屋經過整修後,成為大橋頭以北的新興社區空間。這天晚上,一群關心街區與社區發展的人們聚集於此,參加臺北市都更處主辦的「合作吧!街區」分享會,除了聽取國外的城市案例之外,也迫不及待地想分享討論各自對於城市規劃的觀察與想像。

活動由地下社造勞動合作社的共同創辦人李仲庭主持開場,由於這是系列活動的第一個場次,仲庭也特別說明,希望在討論都市再生的過程中,能夠有別於過去對於都市更新計畫的想像,引導出由市民、利害關係人所主導的街區再生。延伸街區再生議題,還需要思考在這當中,有哪些組織可作為整合推動街區的軸心,如社區組織、委員會、或是像西雅圖案例中的CDC社區發展法人等等;而這些街區再生組織在當地自力運作的方式,摻和了合作經濟與社區經濟的精神,以這樣的經濟活動來影響並形塑當地的社會型態,也就是所謂的社會經濟運動模式。

由於在社會經濟(Social Economy)中,是以滿足社區社群共同體的需求為目的,因此民主共同參與治理是極為重要的因素。而街區再生的組織型態、所發展的社會經濟活動、協力治理方式各有不同,在這一系列的分享會中,將從不同城市的發展脈絡加以解讀,首次的分享會便邀請臺灣大學建築與城鄉研究所的黃麗玲老師,為大家介紹首爾的都市再生經驗,以及其背後的協治理念。

首爾的都市再生背景

黃麗玲老師先簡介首爾的地理環境與行政區劃的背景。首爾和臺北同樣為四周環山的盆地,漢江由東向西流經其中,將盆地劃分為南北兩個區塊,其中江北為較早期的聚落所在地,江南則於1970年代開始大幅開發,高樓大廈林立,也有密集的社會住宅;而漢江以北的幾個區域,如城東、城北、鐘路等等,則有較多反對城市空間仕紳化、高級化的聲音,也成為街區再生與保存的重要區域。


圖:黃麗玲老師以首爾市的行政區劃簡圖說明城市的地理環境。

1952年韓戰結束後,南韓開啟了工業化與經濟快速成長的年代,各地的民眾為了謀求新的生活,紛紛湧入首爾等大城市,開啟往都會區移居的浪潮。由於首爾在韓戰期間有大量的房屋遭到毀壞,許多較為窘迫的外鄉人選擇棲身於簡陋的木板隔間與違章建築之中,居住的環境品質相當低落。而在1975年到1995年的20年之間,首爾的人口數從六百多萬增加到將近一千萬,期間因為1988年舉辦夏季奧運會的場館與都市工程等建設,進行了大規模的迫遷行動,也開始興建社會住宅,導致轄區內人口數快速增長,但是市中心的人口數卻大幅下降了52%。

有鑑於此,李明博於2002年競選首爾市長時,提出了將清溪川開蓋復原的政見。清溪川原來是引流都市積水的一條人工渠道,居民也在此排放家庭汙水,1960年代由於水質惡化與城市交通問題,政府遂在清溪川上加蓋,並遷移鄰近的住戶、興建快速道路。李明博市長任內,於2003至2005年著手進行清溪川的整治復原計畫,將清溪川開蓋、引進水源、以及綠美化工程,打造出市民的遊憩空間,讓過去曾經與當地居民生活起居密切結合的水道,再一次回到現今都市的日常生活中。以現今的眼光評斷,清溪川整治工程或許還有未能盡善盡美之處,譬如生態方面,河道仍是水泥化工程,引入的水源則抽取自漢江,並非完整的環境復育;而在文化資產的維護也受到質疑,未能維持橋樑等古蹟的原貌。但以都市再生的脈絡下來評斷,清溪川的工程創造出更多可供市民使用的公共空間,這樣的設計也讓首爾民眾再次聚攏到市中心。

李明博任內的城市規劃,將房地產視作都市中帶動經濟的火車頭,劃定了約1300個都更整備地區,以較大的單元進行拆除式更新。由此也可以看出在工業轉型後的首都城市,希望能在新的產業基礎之上維持競爭力。繼任市長吳世勳延續李明博的都市設計(urban design)路線,諸如東大門設計廣場、光化門一帶的再開發計畫、龍山副都心,以及建立城市的品牌與吉祥物等等,都屬此一路線的延伸。

但在龍山區的都更規劃過程裡,政府、建商與當地居民經過多次的協調,卻始終無法達成共識。在2009年1月20日的抗爭行動中,首爾警方強行驅離抗議民眾,引發火災並導致五位抗爭群眾與一位特攻隊員喪生;爾後的司法審判過程裡,又塑造出拆遷戶與特攻隊員的對立意識,而輕放過強制拆遷手法的合理性。後續如雙龍罷工事件中警方的攻堅行動、鎮壓追悼龍山事件之燭光集會等一連串的事件,也讓社會上對於都市更新規劃與執行方式,以及背後政府與人民之間權力關係的省思,有更多的討論聲浪。


圖:清溪川被視作李明博在首爾市長任內的代表政績,也是前一個都市再生階段的表現。(圖片來源

邁向資源共享的城市

2012年朴元淳擔任市長之後,其施政路線開始明顯地轉向。「我覺得朴元淳的施政,是很清楚象徵東亞發展型國家,強調經濟成長強發展的政策、或是強調房地產發展政策,轉到社會經濟取向的類型。」黃麗玲老師解釋,由於意識到強調房地產發展造成城市規劃的瓶頸,開始往社會經濟(Social Economy)靠攏,強調資源的有效運用與公平分配,而非一味追求成長。也提出也有別於前幾任首長的策略。諸如在制度上增加社會福利預算、建立市民福利最低標準、福利傳達體系;「省下一座核電廠」的政策,則是透過節能與自產電力的方案,讓都市不只是消費能源的一方,也扮演能源生產的角色。這些政策,都是出自於社會經濟思維。

至於都市規劃中進行更新的手法,也從劃定大單元、全面拆除並興建大廈,改為小規模的整建維護。朴元淳宣示其任內將不再進行強制拆除,也不提出megaproject大型建設案,改為進行建築物整建,有效減少市府財政債務。政府也安排「社區辯護士」提供免費的法律諮詢服務,先前已被劃為都市計畫更新區的社區民眾,市政府也提供「社區辯護士」的服務,協助與輔導其自行進行區域規劃、申請解編,讓原來的居民得以在原來的社區中繼續安住。

不僅首爾市如此,中央政府也跟進這樣的方式,於2017年宣布未來五年內將進行全國性的都市再生工作,不再強調大規模的拆除重建,而是小規模的房屋整建維護,並協助增加公園、遊戲場等社區公共設施,也將擴大提供低價住宅,為經濟條件較為弱勢者紓解居住困境。

街區組織與社區經濟

無論是以拆除重建或整建維護進行都市更新,在改善物理空間環境之後,要怎麼讓眾人親近與使用?這往往還需要街區組織持續地進行串聯活動,才能讓這個共享的空間發揮聚集人群的功能,編織出新的人際與社群網絡。然而這些街區組織努力經營社區工作之餘,是否能維持自身的各種開銷?這是臺灣的社區工作者也必須面對的問題。首爾市創造出讓街區組織足以自立的環境,積極培育其經營出社區企業、社會企業、合作社等不同類別的小型經濟體,而街區組織的成員也得以藉由這樣的方式,創造出能夠自給的的空間。

和臺灣相比,韓國制定合作經濟相關法令相對晚了許多,遲至1998年才通過消費合作社法例,然而後續的推展工作卻十分迅速。以1970年代新村運動的「勤勉、自助、合作」精神為基底,加以1980年代末期風起雲湧的民主運動影響,社會風氣轉趨開放,經濟與都市也同步高速成長,此時有一群主婦與活躍分子出於關切環境保護與食安等議題,開始推動消費合作社,希望能藉消費的選擇來協助地方農業,也改善都市居民的生活。


圖:黃麗玲老師解釋首爾市社區經濟發展過程,以及帶來的效應。

期間韓國中央政府與首爾市政府也各自通過不少有利的法令與制度。如2006年中央通過「社會企業促進法」,明訂社會企業的定義、獎勵與補助政策,刺激為弱勢服務的民間團體組織發展成為社會企業。2012年修訂「合作社基本法」,簡化合作社成立的條件,而合作社強調成員共同參與的精神,也跟街區組織的目標相符,鼓勵民間以社區共同體為基礎,發展居民組織、創造社區經濟。2014年,首爾市議會通過「社區經濟基本法」,並設置社會創投基金,其中一部分來源為公部門提供,另一部分則是市民的小額參與,讓市民用投資與消費等經濟行為來改變城市生活,此外也有來自企業的資金與稅法補助金。

這些制度與經費的奧援,協助首爾奠定了社區經濟的自力更生成長基礎,首爾市於2011年開始利用討論會、法令、政策試行等各種不同的模式來推動,讓這些街區再生組織以及延伸的社區經濟體有良好的育成環境。各區之中的社會創新中心(social innovation center)也扮演輔導的角色,以恩平區社會創新中心為例,其中包含社造支援中心、社會經濟中心,以及支援年輕人創業、提供共享空間的youth house。將各種可能需要的資源彙集於此,也讓許多理念相類的團體可以在此交流。首爾市政府還設有社會型企業發展中心,可依照不同發展階段,提供量身訂製的支援。(待續)


〔參考資料〕

金日蘭、洪智柳,《兩扇門》紀錄片,2012。

鄒崇銘、黃英琦、阮耀啟,《共享城市:從社會企業、公平貿易、良心消費到共享經濟》,香港:基道出版社,2014。

凱文・林區,《城市的意象》,台北:遠流出版社,2014。

首爾市社區與都市再生策略

〔延伸閱讀〕

市民共有的城市:首爾街區再生的協力治理經驗(下)

反造我們期待的街區:西雅圖街區再生組織及社區力量

突破資本主義框架,首爾市長朴元淳力推「合作社」之城

社會企業首都是如何煉成的?首爾的案例(上篇)

比起市長 更像創業家,朴元淳將首爾打造成社會企業之都

首爾的社會住宅這樣蓋!台灣「住都中心」快參考