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地方為什麼要創生:曾旭正演講側記

作者 / 蕭惠中(成功大學人社中心博士後研究員)

緣起於成功大學所執行的科技部「人文創新與社會實踐計畫」,一群成大畢業生聚集在臺南東山的淺山地域,組織了「東山窯鄉文史工作室」與「山海原設計有限公司」,希望與在地社區一起找尋地方永續經營之道。為了讓更多人認識東山與龍眼窯息息相關的在地文化與產業,今年(2018)6-8月,工作室在台南市區的藍晒圖文創園區進行「窯鄉EXPO展售會」。搭配這項展售會,工作室亦於週末舉辦一系列的「窯鄉講堂」,邀請地方第一線工作者、政策制定者和學者們,分別從不同面向談談在農村的社區工作與產業文化。

6月23日這天「窯鄉講堂」迎來最大咖的講者:國家發展委員會的曾旭正副主委,來到府城開講「地方創生」政策,引來許多相關工作者的參與。現場有地方工作者、相關領域的學者與大專生、地方政府人員、民意代表,也有企業界人士,將小小的愛國婦人館場地擠滿,顯見關心此政策的人士相當的多。

圖:愛國婦人館的會場座無虛席(山海原設計公司提供)

曾副座一開場便指明,地方創生政策的細節仍在研擬當中,需要更多的政府與民間對話來使其更完善可行。接著曾副座開門見山,指出地方創生的政策目標在於「創造工作機會、減緩人口(減少)問題、提昇生養後代的條件、為地方創造生機」。而政策方向是要鼓勵與支持關心地方發展的人士以及其自發的行動,包括「動員產官學社各界、共同參詳以建立共識、發想創意行動,並匯聚公私部門的資源」。

曾副座花了許多時間分析當前台灣社會發展遭遇到的困難與挑戰。他指出消費模式、家庭組織型態、社會網絡建構模式的顯著改變,使得二戰後主流的「大量生產、大量消費」經濟模式面臨困境,也造成生養下一代與照顧長者的責任無人承擔。其中台灣人口發展的問題已經到了迫在眉睫的程度,預估2024年,也就是六年後,台灣會達到人口最高峰2370萬;接著進入人口負成長時代,預計約35年後,台灣人口數將少於2000萬。同時10年後台灣將進入超高齡社會,老年人口數為總人口的兩成以上。此外,區域發展不均——尤其是城鄉之間發展差距、都市至上主義與鄉村缺乏自信的問題,亦亟需面對。

但他也指出新的社會形態亦有新的機會,包括網路的發達改變了結社方式與交易行為,以及戰後嬰兒潮世代退休回鄉所代表的資源。他也發現新一代的年輕人更願意合作與分享,創新創業的領域例如共享經濟,是值得更多人投入的工作。


圖:地方創生與社區營造有相似也有相異之處(山海原設計公司提供)

至於「地方創生」究竟跟台灣長期推動的「社區營造」有什麼不同呢?還是「地方創生」是舊瓶新裝的「灑錢/搶錢」計畫呢?曾副座指出,社區營造最核心的關懷是地方的認同與光榮感,與地方創生最主要的共同點在於強調在地性、自發與集體行動。但地方創生政策更聚焦於人口與產業問題的解決,這種結構性的問題,就必須要有更大尺度範圍的共同行動,至少是一個鄉鎮、城市,或是縣市的層級,同時要廣邀社會各界產官學社的參與,尤其強調引導「企業投資故鄉」、協助地方產業的活化與創新。因此在政策規劃當中,縣市政府與鄉鎮公所都必須提出地方創生計畫,設定清楚的成果目標(KPI)來推動。

曾副座也分享本月來訪台灣的日本「地方創生達人」木下齊先生,所提出的一些發人深省的看法。其中之一是認為「政府補助金是毒藥」,因為會帶來缺乏成本效益概念的方案,造成方案本身無法自主永續經營,因此強調由民間主導、創造利潤、對市場的理解,以及提前確立可行的商轉模式,是地方創生成功的關鍵。曾副座認同民間是地方創生最重要的主體,但是政府依然扮演重要的角色,有責任去創造有利於民間參與地方創生的環境條件。他提到公部門應該多進行跨局處的討論,聚焦實際的問題、提出解決方案,例如針對如何吸引人才進鄉的議題,可以思考地方公部門或企業提供機會讓外來人口短期進駐與參與事業,創造機會讓人認識地方以及在地產業,進而將人留下來。

「當然大家能不來拿政府的補助金是最好!」曾副座笑著說。

圖:國發會目前所構想出的地方創生推動戰略(講座簡報內容,曾旭正提供)

討論互動的時間現場相當熱烈,第一個發言的是成大都市計畫學系的黃偉茹老師。她認為地方創生政策關切人口與產業,而這些都離不開國土計畫對於都市與鄉村的整體規劃。以鄉村而言,農業是主要的產業,但是在國土的規劃上,各縣市政府都聚焦於都市計畫,不太討論鄉村,甚至將農地的劃設視為負資產,皆不利於鄉村與農業的發展。此外,產業往往發展成跨縣市的產業鍊,需要以區域的角度來切入。黃老師並提到歐盟的區域發展基金,近期聚焦於如何將基金利用在連結鄉村與都市,也就是建立鄉村與都市的關係上,而非僅個別處理都市或鄉村自身的議題,值得台灣參考。

新營社大的張文彬主任則提出其長期在地方參與社區工作的觀察與質疑。首先他認為,近年來第一線的社造界也有認真面對地方事業經營的課題,然而社造工作在本質上跟拼經濟的商業邏輯還是不同,政策上應該要釐清這個問題、做更細緻的設計。張主任也指出,很多產業創新的思維裡缺乏對於在地產業的理解,只是硬將主流的概念套入。以新營爭取設立的「創新創業育成中心」為例,他發現政府的規劃是要發展AI、大數據這類產業,並沒有顧慮到新營所在的區域是嘉南平原農業產區的核心地帶。張主任直言,今天曾副座很清楚點出,新的時代、新的社會形態必須要提出新的作法,但「政府部門的政策有因應這個新趨勢嗎?有改變它的作法嗎?」他與不少在地工作者都希望這個新的育成中心,能夠以地方創生為基本精神來運作。

目前投入大新營週邊區域市議員選舉的李宗翰,以一個在地青年政治工作者的觀察角度指出,大部分農村的實況是沒什麼年輕人,但也有看到一些有想法與理想的年輕人在農村社區裡奮鬥,他期許中央應該要好好思考如何為這些熱血青年提供一個支持的體系,讓他們能夠真的在農村裡建立生存之道。另一位地方工作者關注的是長照領域,他發現當前長照2.0的政策有一個現象,就是主管機關跟目前國發會一樣,強調這是一個滾動式調整的政策,但是「政策老是在滾動」,造成第一線工作者相當大的困擾,他希望地方創生政策不要重蹈覆轍。同時他也提到政府推動這類實驗型的計畫,究竟應該如何去合理評量成效與訂定KPI,也是必須要面對的問題。

圖:第一線的社區工作者分享他的觀察,和講者、在場參與者互動(山海原設計公司提供)

一位目前在某社區發展協會擔任多元就業方案專案經理的年輕人,則分享他對於各種政策投入社區的實地觀察與反省。他認為如果「社區是準備好的」,類似多元就業這類的政府資源投入社區,就會有相當的幫助。但是大部分的情形是,社區並沒有足夠的人才來回應政府各種計畫的期待與任務,而政府單位也為了預算執行與績效,將未準備好的社區推入執行計畫的火坑。此外,不合理的計畫KPI,也造成執行人員的疲於奔命與無力感。他另外也觀察到不少大學教師帶著「大學社會責任」的計畫進入社區,但實質上只有「擾動」社區、造成困擾,對社區沒有實質幫助。

最後發言的是一位出身台南的實業家,他這些年有心於回饋地方社會,在台南舊中區地帶集結了一群有想法的朋友,準備要投入地方創生事業,他希望未來能夠跟公部門合作一起來推動。此外他過去投入不少心力在原住民的社區,他指出原住民族是台灣重要的族群、需要國發會更多的關注,不能只是把相關預算撥給原民會,更要設計一些配套制度,在第一線提供實質的協助,尤其應該思考如何引導優秀的年輕原住民回鄉發揮所長。


圖:地方創生政策是跨部會的工作(講座簡報內容,曾旭正提供)

曾副主委也針對這些相關問題與評論進行回應。首先他強調地方創生僅是地方發展相關政策的其中一部份,其他包括國土計畫與經濟部的產業政策等,事實上都扮演重要角色。他同意目前的國土計畫,沒有規劃出具體的空間發展架構作為實際產業發展的依循,這部份政府相關單位正在研擬探討中。其次,政府如何介入市場產業鍊需要個案討論,例如要創造在地農業與食物供應的產業鍊,政府若能規範公部門的食材採購必須在地化,就可能創造新的在地就業機會。

另外,曾副座同意推動地方創生政策的挑戰有一部分來自政府部門做事的「慣性」,這需要慢慢地在推動過程中調整與改變;可以確定的是,實際的計畫形成,必須開放給產、官、學與在地社會的公民一起參與,這有助於政府自身的改革。他同意需要修改的也包括政府相關計畫的績效評量機制,如何兼顧成果評量、可執行力與彈性,仍是挑戰。至於對年輕人參與地方創生的支持,國發會目前認為日本的「地域振興協力隊」模式值得參考,未來有可能也會在台灣推動。


〔延伸閱讀〕

CoLab:D工作室曾旭正演講直播影片

木下齊臺北演講側記Ⅰ:地方創生教育篇

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國家發展委員會「地方創生政策」

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